[中图分类号]C913.5 [文献标识码]A [文章编号]1000-4769(2017)04-0099-07 近年来，我国高度关注留守儿童的关爱保护工作，出台了一系列留守儿童的关爱保护政策。在各级政府和相关部门的多方努力下，留守儿童关爱保护政策构架日渐清晰、体系日趋完备，正在形成一种具有中国特色的留守儿童关爱保护政策类型。目前，关于留守儿童关爱保护政策的研究大都在该种类型下进行完善与优化。然而，这种政策类型能否满足留守儿童群体的基本需要、能否从根本上消除留守儿童出现的各种问题、能否达到关爱保护留守儿童的政策效果，这些问题仍然需要进一步探讨。本文试图在分析我国留守儿童关爱保护政策实践的基础上，界定目前关爱保护政策的类型特征，分析其在关爱留守儿童方面的政策效果，并提出更能够满足留守儿童需求的政策类型。 一、当前留守儿童关爱保护政策是一种“问题回应”型政策设计 加强对留守儿童关爱保护一直是我国民生领域的重要议题。近些年留守儿童出现的各类问题加速推进了各项关爱保护政策的出台。通过分析留守儿童关爱保护政策的生发机制、政策执行主体的选配以及政策文本的内容设计，发现当前留守儿童关爱保护政策是一种“问题回应”型政策设计。 1.“留守儿童问题”决定了关爱保护政策的起点和终点 需求的产生与满足划定了一项社会政策的生命周期，但能够划定社会政策生命周期的需求却因地而异。在我国，留守儿童关爱保护政策是为了满足一种特定的需求——解决留守儿童相关问题——而开始制定的。“留守儿童”这一群体是伴随着“农民工”这一群体的产生而产生的。即从20世纪90年代农民工进城起，那些未能随着农民工父母进城的孩子便成为事实上的“留守儿童”。尽管这些留守儿童一旦离开父母便有了关爱保护需求，但我国留守儿童关爱保护政策是随着留守儿童问题的出现而渐次出台的。2004年，随着留守儿童问题不断增多，教育部召开关于留守儿童的专题研讨会。这标志着“留守儿童问题”正式纳入政府的工作日程。2010年以后，留守儿童意外伤害和不法侵害事件引起社会的广泛关注。继而，《关于做好预防少年儿童遭受性侵工作的意见》《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》等系列政策相继出台。同时，留守儿童关爱保护政策的明确问题指向及其政策安排也预示着，当留守儿童问题已经被解决或得到有效缓解的时候，这些制度便完成了政策使命，“问题取向”的政策设计就会失去用武之地，从而这些政策将进入衰退期直至完全终结。因此，“留守儿童问题”决定了我国留守儿童关爱保护政策的起点和终点，“问题回应”既是启动留守儿童关爱保护政策的启动机制，也是终止留守儿童关爱保护政策的终止机制。 2.留守儿童关爱保护政策的执行主体能且仅能解决留守儿童的相关问题 在国家层面的政策文件出台之后，各级地方政府以及各部门积极响应，各类政策执行主体纷纷到场。综合各地政策实践，执行主体可以分为五类：第一类是党政主要领导干部。即由某地方的党政主要领导干部负责留守儿童关爱保护的全面统筹工作。比如在2012年由全国妇联、中央综治办、国家发改委、教育部开展的农村留守儿童关爱保护体系试点工作中，18个试点县的农村留守儿童关爱保护均由党政主要领导干部亲自担任领导小组组长[1]；江西某县则“由县委副书记任组长，由分管宣传部、关工委、教育局、文明办、团县委、妇联、文广局的县委政府领导任组员”。[2]第二类是政府相关部门。各地区根据本地留守儿童关爱保护的具体需要，由民政部门、公安部门、司法部门、教育部门、卫生部门、体育部门等政府相关部门协力参与留守儿童关爱保护工作。第三类是妇联、共青团、关工委等群团组织以及村(居)民委员会等部门。第四类是社会公益组织、社会工作机构、志愿服务组织等各类社会组织。第五类是在政府机构、事业单位、人民团体、村(居)委会等部门工作的工作者。实施留守儿童关爱保护以来，“代理妈妈”“代理家长”成为各地的一项较为成功的政策实践。这些承担“代理妈妈”“代理家长”职责的人员大都属于上述官方机构或半官方机构的职业工作者。如“陕西石泉县由全县2447名党政干部、教师及社会人士与留守儿童结对子，担当代理家长”[3]；江西某县则“组织各行业的优秀女性代表”担任“巾帼志愿者”“爱心妈妈”“爱心姐姐”。[4] 在我国目前的社会分工与行政分工体系内，上述五类执行主体是我国实施社会管理、提供公共服务和社会服务的正式制度安排与核心力量，能够有效完成我国在社会管理、公共服务和社会服务等方面的各项工作任务。当留守儿童出现心理、行为、教育、安全、健康等问题之后，如果能够被有效调动并发挥其积极作用，这些执行主体能够有效解决留守儿童的种种问题。然而，如果当留守儿童在其“正常”的留守生活轨道内生活而尚未出现教育、安全、心理或其他问题的时候，留守儿童就可能因为不具备“问题标签”而进入关爱保护政策的盲区。关爱保护政策的执行主体可能难以搜寻到符合关爱保护政策标准的儿童，其关爱保护功能也难以发挥。即关爱保护政策的执行主体能且仅能解决留守儿童的相关问题。 3.关爱保护政策构建了解决留守儿童相关问题的完整体系
