近日，中国财政科学研究院(下称"财科院")发布的《政府和社会资本合作(PPP)立法研究成果报告》指出，在PPP立法工作中，应适时推进PPP会计准则的制定，并建议正式出台的条例中包含监管、预算管理、资产负债管理、信息透明、绩效评价等内容。 PPP会计准则亟待推进 财科院的研究报告认为，加速推进PPP会计准则的制定很有必要。PPP不仅涉及基础设施的设计、融资、建设、拥有、运营等多个环节，还涉及有关风险、收益在政府与社会资本方之间的分担及共享等问题。这些环节和问题的叠加不仅增加了合同履行中的变数，还使PPP项目的资产确属和会计处理比较复杂。政府与社会资本方在对相应资产进行会计处理时，如果其边界不够清晰，将会引发一系列问题。北京国家会计学院教授崔志娟告诉记者，在现行《企业会计准则》中，提到了对"建设—经营—转让"模式(BOT)的会计处理，在该准则公告解释中的投资主体是国家，资产所有权和经营权是相互分离的。随着PPP项目的发展和模式创新，新模式下的PPP项目资产所有权和经营权可能保持一致。这意味着，如果合作方式不同、资产确属不同，那会计处理方式也应有所差异。 预算与资产管理应予以重视 财科院研究报告指出，在征求意见稿中，总则部分的设计没有准确地体现政社合作的共治理念，而新型“风险—利益”关系强调公共性原则，强调政府和社会资本合作为社会公众服务。因此，研究报告建议，征求意见稿应包括监管、预算管理、资产负债管理、信息透明、绩效评价等内容。财科院院长刘尚希表示，预算管理和资产管理应贯穿PPP项目的多个阶段。除对财政资金管理进行原则性规定，还要对PPP项目的国有资产评估、定价及管理作出明确规定。由于PPP模式具有"时间转换器"的作用，政府可将传统模式下的"一次性"结账采购活动，变成新模式下的"分期"付款交易行为。 从目前的实践来看，政府采用收付实现制进行会计核算，将PPP项目的政府付费支出纳入政府预算，但尚未将PPP项目涉及的公共资源和支付责任纳入到财务报告中。崔志娟认为，由于我国还没有出台政府PPP会计准则，目前还缺少记录相应资产及负债的会计准则，PPP 资产及其或有负债也没有反映在政府财务报告中，因此未能够揭示出有关项目给政府带来的潜在债务风险。 可考虑引入绩效评价机制 在此次PPP立法中，绩效评价概念被首次引入，这受到社会各界关注。征求意见稿明确规定，县级以上人民政府有关部门应当定期对合作项目建设、运营等情况进行监测分析和绩效评价，建立根据绩效评价结果对价格或者财政补助进行调整的机制。对此，大岳咨询有限责任公司总经理金永祥表示，政府作为纳税人代表，有权利也有义务对社会资本方提供的服务进行监督。引入绩效考核的概念，能够更好地促使社会资本方进一步挖掘内部潜力，达到降本增效的目的。同时，对于价格的适时调整，如考虑人工等成本的上涨因素，保护了社会资本方的利益，真正做到政府和社会资本方的平等合作。 对于规定，崔志娟认为，这与引入社会资本参与公共服务项目的初衷相吻合。她告诉记者，PPP项目引入社会资本方就是想利用社会资本的创新活力，提升政府资源的配置效率。绩效考核概念的引入，客观要求社会资本方要发挥供应链价值，从PPP项目投资、建设、运营全生命周期成本来进行综合考虑，做好成本管控。要通过管理水平提升和技术创新，来降低项目成本；通过创新来发掘资源的收益渠道。同时，也要采用多元化融资结构来降低融资成本。在政府对社会资本方进行监管和绩效考核中，咨询公司的作用毋庸置疑。此外，政府要给社会资本方留有充足的降本增效空间，不应设定固定回报，造成社会资本方依赖政府兜底作用，降低创新动力。根据绩效评价结果，建立对价格或者财政补助进行调整的机制，这一做法也得到了有关社会资本方的认可。
