省制作为一项独具中国特色的政治制度，自元代设立行省以来，对于治理辽阔疆域、维护国家统一与强盛，发挥了重要作用。清末仿行日本君主立宪期间，清政府有意将本为皇权外派机构的“直省”改建为地方政府的最高层级，由于中国内、外观念与西方中央、地方政府概念并不对应，产生督抚与“省”是否为“地方”的困扰。①辛亥革命后，省制出现一些新动向，②如何界定与确立“省”在共和政体中的属性，以及各省政府与北京政府部院、各省行政长官与立法机构间关系，成为民初政体构建的重要组成部分，涉及怎样肯定与维护辛亥革命成果，妥善处理各派政治力量在新政体中的利益与地位。当袁世凯及北京政府提出以集权为特征的省官制方案后，各派政治力量基于各自利益考量，围绕“国”“省”关系、官治与自治比重等问题相互角力，导致省官制案迟迟未能定谳。 消除辛亥革命后不断膨胀的各省权势，及其对北京政府权力行使造成的威胁，是袁世凯上台后力图解决的一个重要问题。袁世凯在执政之初，虽力主中央集权，但囿于自身权势，相应筹划均以存省制为前提。1913年7月，袁世凯有意趁正式国会起草《中华民国宪法》之机，先由北京政府筹议废省制方案，将其追加到宪法草案，以实现废省制和改革行政区域的目的，但遭到赣、皖、粤等省国民党籍都督强烈反对，当时国务员亦多认为改制需费过巨，主张暂缓，废省之议遂搁浅。正当各方期待正式国会解决省制问题时，国会议员却陷入党派之争，最终出台的《中华民国宪法草案》未能明确省制的法律地位，省制存废被置于中央与各省权力角力之下。 废省主张最早由康有为在1895年《上清帝第二书》中提出。至民国初年，时人有感于辛亥革命以后各省权势较大，拥兵自重，亦多主张废省。“二次革命”爆发后，袁世凯及北京政府加强对全国控制，权势日渐增大。这一形势使得废省制主张再度高涨，并为其提供有利实施契机，但废省制主张在1913年下半年提出，作为政府政策积极筹划，则是熊希龄、梁启超等人努力的结果。 宋教仁被刺杀案发生，以及善后大借款问题，使袁世凯及北京政府与国民党的关系日趋紧张。袁世凯为争取进步党支持，打压国民党籍国会议员，任命熊希龄组阁。熊希龄上台即面临两大难题：其一，赵秉钧内阁以来，应办事件皆由袁世凯总揽，国务院只是总统府的盖印、副署机器；③其二，北京政府财政极度支绌。为此，熊希龄内阁在“以组织责任内阁为着手，并欲与总统府划清权限”的同时，顺应建立强有力中央政府的时势，力主废除省制，将其写入政府大政方针并积极筹划。责任内阁主张因袁世凯掣肘未能实现，废省制筹议又触犯各省都督既得利益，与袁世凯集权主张亦相异。熊希龄内阁施政遭到袁世凯与各省都督联合抵制，垮台而终。 熊希龄内阁时期的省制筹议，是清季民初省制构建过程中的重要一环。此前虽不乏废省制的呼声、建议、主张，结果却都不了了之。这是北京政府第一次将废省制主张上升到政府政策层面，并进行筹划。学界已注意到熊希龄内阁的废省主张，但仅及大政方针中“废省改道”内容的简单介绍，对于废省筹议过程的曲折及复杂性甚少涉及。④有鉴于此，本文在比勘当时报纸相关报道基础上，辅以其他资料，尝试对这一问题进行探讨，希望能推进相关讨论。 一、废省制政策的由来 袁世凯在与国民党关系发生决裂后，有意任命徐世昌出任国务总理，但鉴于《中华民国临时约法》国务员之同意权，只得选择各党派特别是进步党支持的熊希龄组阁，意在“借其以党杀党”，以便徐世昌出山。⑤深知当时政局政情的熊希龄本不为袁世凯的任命所动，直至袁世凯以承德行宫故物事件相要挟，他才被迫接受邀请。其时北京政府权势不断增强，国内外形势趋向建立一个统一的中央集权政府。熊希龄鉴于“民国成立年余，一切政令多未统一，中央政府不啻一省都督之地位，以致事事受人牵掣，内政、外交由此而失败者不止一端”，⑥随即标举“立国取统一制度”，“行政取中央集权主义”，但将废省制作为内阁一项政策，则经历了一个过程。 袁世凯并非属意熊希龄，在熊希龄答应组阁后，即抢先任命亲信分别出掌外交、财政总长，致使国务院与总统府在熊希龄未就职前就出现芥蒂。但袁世凯尚需借助进步党等中间力量，打压国民党并当选正式大总统，熊希龄则深知当时形势对己有利，也确实想干一番事业，故而双方均抱持谨慎态度。1913年8月26日，熊希龄正式到国务院任事，次日谒见袁世凯，围绕废省制等进行秘密筹划。尽管二人都认为即刻实施废省尚存困难，但又不愿放弃彼时废除省制与裁撤都督以实现中央集权的大好时机，最后决定将废省制纳入各省军事善后办理手续中着手筹备。时有报纸预测，“新内阁成立后，破题第一事即为废省问题之会议云”。⑦ 熊希龄虽然在中央集权问题上与袁世凯达成共识，但他急需解决的是极度支绌的政府财政问题。熊希龄在接到安徽都督倪嗣冲请求裁并机构的电文后，考虑到当时行政经费全靠对外借款挹注，开源救济一时乏术，深感“非定减政主义，不足以维持现状”，当即通电各省，表示将在国务院正式组织成立后，提议实行减政政策，其中在各省地方，“部省所属各司如国税厅，则兼财政司。教育、实业两司，除湖北、广东、江南、直隶等数省仍行照旧设立”，其余各省均可归并内务司，改设实业、教育两科；“海关关督、外交委员、观察使二(应为“三”——引者注)项则酌量归并。司法筹备处则概行裁撤，交高等审判厅兼管。其余各省亦分别裁并”。⑧
