[中图分类号]F234.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-5937(2017)07-0052-03 国内经济的快速发展和城镇化建设的加速，使得现有各种公共基础建设不相匹配。政府在结构转型模式下，为了能够最大化利用财政资金扩大各种公共基础设施的供给，创新性地推出了PPP建设模式。Public-Private Partnership即政府与民间资本合作投资建设各种公共基础设施。官民合作的投资模式中政府仍需承担一定资金的支付责任，该责任在特殊情况下可能加重各地政府的债务风险。2014年财政部在PPP模式操作指南中规定，各地在PPP模式中将支付责任纳入“政府综合财务报告”当中，予以充分披露与政府相关的各种债务。财政部的规定界定了PPP模式中官民之间的责任，防止官民责任界定不清而误导投资者认为PPP模式完全由政府“兜底”，进一步产生各种道德风险加重政府债务。为此，在PPP模式中，必须明确政府的权利与责任并予以充分披露，杜绝与防范该模式带来的政府债务风险[1]。 一、政府债务在PPP模式下的定义与类别 现行专门针对行政机关和部分事业单位的《政府会计准则》将“预期的经济利益因过去的交易或事项而流出的现时义务”界定为政府等会计主体的负债，并进一步提出确认必须满足以下两点：一是履约导致经济利益很可能流出；二是该项很可能流出的经济利益的相关金额能够可靠计量。政府会计准则进一步要求，不符合定义或不能同时满足两个确认条件的其他现时义务都应考虑为或有负债。 财政部在2015年公布的《政府与社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确PPP模式中各地政府的支付义务主要由投资、运营补贴、风险承担支出以及各种配套支出等组成。针对不同类别的财政支付责任，政府在各类支付义务中承担的角色有显著差异。 其一，公共基础设施初始投资是在整个项目全部股权投资中政府应占支付责任的比例，也是PPP模式最核心的要点。政府投资占整个项目投资的比例决定了其控制权的比例，该部分支出形成政府会计主体的资产而非负债。此项政府出资责任的履约行为形成政府的经济利益流出，同时形成股权投资的经济利益流入，不符合政府负债的定义，而是一项资产的确认。 其二，运营补贴是整个项目建设期及建成后在运营过程中政府承担的各种支付义务。PPP模式当中政府与社会资本的约定付款方式有较多选择，不同的支付责任形成了不同的负债类型。第一种类型可称为政府付费模式。这种模式经常运用于各种免费或几乎免费的公共设施建设，比如各种市政绿化、公园等几乎免费提供给社会公众的非经营性项目。这种非经营性公益项目竣工后并没有办法收回投资成本和产生现金流入，需要政府承担全部的付费责任以确保民间资本的投资回报率。该项责任的履约将导致政府经济利益流向民间资本，政府的现时义务因此产生。进一步根据政府会计准则的负债定义及确认条件，可以将该项经济利益流出的现时义务界定为政府主体的负债(本文暂不考虑或有负债)。第二种类型是缺口补足型支出模式。该模式主要运用于各种营利性项目，但此类经营项目竣工后的回报小于项目成本及合理回报，比如，文化娱乐健身场所、城市轨道等。为了弥补民间资本初始投资及合理预期的回报，在合同中约定建成后政府通过各种模式补贴民间资本，比如税收优惠、财政补贴等模式。可见各种优惠补贴将是政府现时的一项经济利益流出义务。如果项目的缺口很可能发生且预计的金额很可靠，则在初始投建期便形成政府的预计负债；如果一开始不能判断缺口是否发生或预计发生的缺口金额无法可靠计量，那么不应该确认为预计负债，而是或有负债。 其三，风险支出责任是指项目建设和运营期间各种潜在风险的政府支付责任。正常情况下，此类项目的风险仍然面临法律风险、政策风险甚至边缘政治风险等，这些风险对应的支出责任绝大多数情形都是由政府在承担。为此，政府如果能够预期风险很可能发生且支出金额能可靠计量，则在一开始便形成政府的预计负债；反之，只能考虑其为政府的或有负债。 其四，配套支出责任是指项目建设各种相关配套工程的支出责任，正常情况下包括土地征收、项目对接、配套设施投入、投资补助等。此类支出大多数在政府与民间资本合同中就达成协议文本，表明此类义务在预期的未来很可能发生且金额能可靠计量，这些义务需要作为政府的预计负债。 二、政府主体的负债确认 针对股权投资支出并不形成政府负债，故不在此进一步讨论，仅讨论营运资本补贴(两种类型)、风险支出及配套支出在分别考虑未预计负债或者或有负债后是否进一步满足负债的两个确认条件。 首先，营运资本补贴中政府付费模式的负债确认。上文简单叙述知晓该项付费支出责任满足政府负债的定义，但要确认为负债还要满足两个条件，即经济利益很可能流出且该流出的金额能可靠计量。该项支出的金额政府会在综合考量项目的可使用性、总的使用量以及绩效等多个因素的基础上确定，然后再向民间资本支付。不同的考虑因素又决定了政府义务发生时点的不一致。针对可使用性付款主要的衡量标准是项目建设最终是否符合最初的约定，大多数情况下，开工前各种项目的投资成本均已确定，若政府此时能可靠预期项目符合标准且需在竣工后按约定金额付费，则该项付费责任在初始便可真正确认为预计负债。按照项目最终可实现的使用量(利用使用周期和使用频率来确定)约定的支付责任所产生的义务待竣工后若政府能够可靠预期该使用量，则需在竣工后确认为政府的一项负债。针对绩效负债，考量的因素是项目建设的质量。正常情况下，投建之前政府和民间资本会约定各种绩效标准，并约定运营补贴的多少由绩效表现确定。为此，在政府可靠预期项目满足绩效标准的程度并能确定可靠的支出流出情况下，政府需要确认为其负债。 其次，缺口补助型的运营补贴。该项补贴的确认需要政府预计的是建成后使用者的付费是不是很可能不能弥补民间资本的投入及其合理回报，在此基础上还需可靠预计该项缺口金额的多少。如果满足这两个条件则确认为政府的预计负债，否则只能在财报中披露为或有负债。举个最简单的例子，比如PPP模式修建某条收费高速道路，由于建成后政府指导价限制将导致收入不足以满足民间资本的合理回报预期，在这种可能预期下若能进一步可靠确认缺口的金额，则需要考虑在投建期确认为政府的预计负债。反过来，是否可能缺口或者缺口能否可靠计量其中一个或两个都不能确定的情况下，只能在政府的财报中披露或有负债。
