科技进步，加快了创新速度，改变了创新模式，也推动了社会由工业经济时代向知识经济时代转型。今天，科技已经渗入人类生活的方方面面，科技与人类社会之间的联系日益紧密、复杂，以科技进步为基础的创新逐渐成为维持经济社会可持续发展、增强国家竞争优势的重要资本。在这一大背景下，各国的科技竞争越发激烈，从而使科学技术创新政策(science，technology and innovation policy，以下简称“STI政策”)对国民生活与国家发展的重要性日益提升，甚至成了影响国家命运的重要政策安排之一。科学技术创新政策形成机制(以下简称“政策形成机制”)与技术经济范式的契合度，直接影响了STI政策的绩效。成功以后发国家身份跻身世界发达国家俱乐部并迈入知识经济时代的日本，为适应技术经济范式的调整与转型，一直重视对政策形成机制的改革。其经验教训值得中国参考与借鉴。 政策形成机制是国家科技体制及创新系统的重要组成部分。通过观察日本科技体制改革，可以发现：在政策形成机制中占有重要地位的科技政策中央咨询决策机构(以下简称“中央咨询决策机构”)经历了从“科学技术会议”(council for science and technology，以下简称“CST”)到“综合科学技术会议”(Council for Science and Technology Policy，以下简称“CSTP”)再到“综合科学技术创新会议”(council for science，technology and innovation，以下简称“CSTI”)的演变。这一过程是随着日本社会对STI政策概念的认知变化，以体制改革为条件，在日本政府的主导下实现的。日本政府试图通过推进从CST到CSTP再到CSTI的改革，强化中央咨询决策机构作为指挥部的职能，构建由“政治家主导”的“自上而下”政策形成机制，实现与原有的由“官僚主导”的“自下而上”政策形成机制的制度对接与有机融合，进而推动政治主导型决策机制的建设，弥补在“分割的多元官僚制”框架内政策形成机制存在的决策分散、缺乏协调性等不足，并消除这些问题对科技创新所产生的不良影响，实现STI政策的系统性、综合性、协调性、预见性、战略性与灵活性。CSTI的诞生，标志着日本科学技术政策与创新政策一体化推进体制的实现。 本文拟以日本政府对STI政策这一概念的界定与认知的演化为主线，以“分割的多元官僚制”为切入点，以“体制改革与政策认知的非均衡演化”为分析框架，阐释STI政策形成机制改革的渐进性，及日本政府之所以选择以不断加强中央咨询决策机构的领导职能来完善科技政策形成机制的组织性与制度性原因，并通过回溯日本政府对中央咨询决策机构的改革过程梳理日本政府完善STI政策形成机制的制度安排。 一、日本选择以强化指挥部职能完善政策形成机制的原因 二战后，日本的政治制度相对稳定与科技进步渐趋活跃，导致了科学技术行政体制改革与STI政策认知的非均衡演化。这决定了日本政府选择以强化中央咨询决策机构作为指挥部的职能来弥补STI政策形成机制的决策分散、缺乏协调性等不足。中央咨询决策机构的演变过程，是其管辖范围不断扩大、管辖权力不断提升的过程，是多股力量相互作用结果的表现，包括：以STI政策认知变化为基础的政策形成机制改革，改革过程中对“分割的多元官僚制”的路径依赖，政治家与官僚博弈下从“官僚主导”向“政治家主导”转变等。 (一)“分割的多元官僚制”：“自下而上”政策形成机制的制度基础 科技进步改变了科学、技术与创新的关系，也改变了科学、技术、创新的方法论，推动了科学活动、技术活动、创新活动从相互独立的线性模式向相互融合的网络化模式转型。①这一知识生产方式的变化，必然会对支持知识生产的科学政策、技术政策及创新政策问的融合提出要求，从而推动科技行政体制改革。而科技行政体制是嵌入日本政治体制中的，必然受其制约。 以博弈论为基础，通过对日本政治经济体制的分析，青木昌彦把日本界定为“官僚制多元主义国家”。②“分割的多元官僚制”反映了日本政治体制权力结构的基本特征。所谓“分割的多元官僚制”，就是具有共同利益需求的私人或组织形成利益集团(不仅是行业协会，还包括年金受益者团体、地方公共团体等广义的利益集团)，利益集团将诉求传递到其在官僚机构中对应的管理部门，管理部门代表利益集团与政府进行谈判。“分割的多元官僚制”是由官僚制政府内部的分权所决定的，从管理部门作为相关利益集团的代理人与政府谈判并为其争取利益的意义上说是“分割”的，从民间人士参与政府政策制定的意义上说是“多元”的，从官僚代表利益集团的利益方面来说，这一体系又是“官僚主义”的。③各管理部门的管辖权通常规定明确并相互独立，在各自管辖领域内与利益集团保持密切关系。 在这种反复博弈过程中，对各利益集团的利益裁定实际上逐渐演变为由行政过程而不是政治过程来完成。④以政策、预算形成的过程为例。第二次世界大战后，在“1955年体制”下，作为执政党的自民党一般把制定政策草案的工作委托给中央官厅。⑤在这一体制下，日本每年编制预算的工作，一般是从各省厅的科级部门开始的，按照一定的计算规则编制预算要求。这些预算要求经过各省厅的官房会计科内部调整后，向财务当局(主计局)提交并等待审查。财务当局与预算申请省厅的相关部门围绕预算要求进行交涉后，经过内部调整制成预算草案，再经内阁决定后提交国会。虽然国会也对预算草案进行修改，但预算的基本框架是由行政部门完成的。这一过程中，各省厅代表的利益集团对财政支出的要求，在相关行政部局所编制的预算要求中得到了体现。这也就意味着多元的利益通过相关部局的分割被吸收，进而通过行政部门内部的交涉被决定，即所谓的“分割的多元主义”。⑥
