[中图分类号]K258.1 [文献标识码]A [文章编号]1000-5072(2016)11-0045-11 自秦以后，历代王朝均力图集权中央，但由于疆域辽阔，受限于经济社会发展程度与信息传输技术，又缺乏地方自治的传统，历代的中央集权体制对于地方的控制根本上取决于中央的实力，“中央之力盛，则各地方皆受制于中央之威权，而不敢略有从违，中央之力微，则各地方皆自行其意，而国法遂失效”，造成王朝的没落。①由于缺乏自治，传统的中央集权体制往往能集权而不能集治，不但造成国家治理能力薄弱，地方事务难以发达的问题，更使地方居民的自治能力与政治能力无由发达，无由通过参与地方政务构建其国家认同。海通以来，中国一方面面临着西方列强的强力冲击，必须动员国民参与国际竞争，必须通过国民的政治参与构建国民的国家认同，另一方面经历镇压太平天国与捻军、洋务运动、庚子事变等一系列事件后，传统的中央集权体制渐次崩溃，督抚已具备“几等封建诸侯之权”，②在国家政治决策中也具备越来越大的发言权，于是重构中央地方权力关系就成为政治领域的一个重大议题。对于这一问题，联邦制曾一度是思想界一些人士的一个选项，并且在20世纪20年代形成了颇具规模的联省自治思潮，但近代中国的联邦论几经起落，却并未成为中国政治建构的选择，其中原因值得探究。 对于近代中国的联邦论，学术界的研究主要集中于联省自治思潮，对于民国最初几年的联邦论，相关的研究并不多。比如胡春惠的《民初的地方主义与联省自治》一书，是比较早的系统研究近代中国联邦论思潮的专著，但其注重点在研究联省自治思潮，对于武昌起义后的联邦论思潮也有较多的讨论，但对于1914年到1916年间的联邦论思潮则一笔带过。③龙长安的博士论文《近代中国联邦制运动研究》④侧重点也在联省自治问题，对1914年到1916年的联邦论思潮也着墨不多。总体上看，一般研究近代中国联邦论问题的著述对于1914年到1916年的联邦论，大都会提及，但很少有深入的论述，对于此期联邦论的核心意蕴，即此期联邦论者不但将联邦制作为一个可行的制度安排，看作通过法律变革以避免暴力革命的途径，更将其看作解决中国政治问题的系统方案，认为联邦制可以培育政治上的“对抗力”，可以养成“调和立国”的精神，将联邦制看作中国由人治过渡到法治的可以利用的“地盘”的思想，几乎没有著述论及。因此，本文拟探究此期联邦论思潮的深层意蕴，并讨论其价值与局限。 一、联邦论在1914年再度兴起之原因 南京临时政府成立后，曾一度颇有市场的联邦论迅速衰落，强有力政府论与中央集权论大盛一时，而地方分权论、省自治论则身背妨碍统一、分裂国家之恶名。袁世凯利用此种思潮，力谋中央集权。二次革命后，袁世凯解散国民党，又解散国会和各级地方议会，并于1914年5月用行政命令的方式公布新省制。新省制的基本架构是曾被临时参议院一致否决的虚省三级地方制草案，其要点在于取消省议会，使得省绝无发生自治之余地，又设巡按使，扩大巡按使的权力，巡按使之权力较原虚省三级地方制中省行政长官的权力要大得多。时人即指出，此案之出发点，不在谋地方之发展，而是“徒为谋中央行政之便宜”。⑤该案之谬误在于：一是将地方自治与统一对立起来，以为欲谋国家统一，必须废除地方自治尤其省议会；二是囿于传统官僚政治的思维，以为中央掌握巡按使之任免，即可予巡按使大权，而不必担心其违抗中央政令；而地方议会尤其是省议会，其议员由民选，非中央可以控制，一旦给予省议会权力，则必妨碍国家统一。政府所以不容地方自治存在，主要是担心恢复地方议会与省议会，将会为革命党人提供合法的活动地盘，“更不幸有如前清之咨议局与革命党勾通，民国省议会之涉嫌内乱，则危险殊甚”，乃罔顾“自治力强、自治思想厚之民，弱不亡，亡不奴，奴不久也”的基本道理，因噎废食，彻底废除省议会。当局对独拥大权的巡按使不担心其跋扈擅权，唯独担心省议会、地方议会之参与“暴乱”，故省官制一方面给予巡按使等同于前清督抚之权力，一方面对于地方自治又顾忌靳勒，迟迥疑虑，而莫肯慨予，“遂致地方有实权广漠之行政首长，无监督独立之议事机关，驯至阳用集权之名，阴袭分权之制，终乃无分权之利益而有集权之弊”⑥。 国会解散之后，原立宪派以及国民党之温和派还一度希望通过地方政治活动，逐渐改革政治，但是新省制的推行，断绝了他们的这一希望，引发他们强烈的担忧。他们认为，“一切优美之代议制度皆由自治而出”，⑦“无独立之自治，则无真正之共和”⑧，欲巩固共和，必须发达地方自治。但是，袁世凯政府倒行逆施，强推“无容纳地方自治之余地”的省制，将危及共和政治，这不能不引起他们的强烈忧虑。⑨从实际情形看，当局的中央集权，并没有带来所谓的统一，并没有强化中央对于地方的控制，相反，“国令不及于京津……前之抗中央者，犹为地方之民，今之抗中央者，乃显为中央之命官……权愈集，裂愈甚”⑩。在总统大权的体制下，所谓中央集权就是集权于大总统一人，整个国家“不见有中央各省，亦不见有官吏人民，且并不见有国家，惟中央当权之一个人而已”(11)。这将为野心家复辟帝制打开方便之门。一旦帝制复辟，不但政治不能上轨道，而且当此“当权之一人”离世时，必然“大局溃解，中央必陷于无政府之状况，各省纷纷独立，当更有分崩割据之隐忧”(12)。所有这些都引发思想界强烈的担忧，联邦论思潮由此再度兴起。
