创新激励还是税盾？

       1 引言

       随着我国步入经济发展的“新常态”，近年来，经济结构调整和产业转型升级逐渐成为我国经济发展的主要驱动力。科技创新在国民经济发展中发挥着越来越重要的作用。根据中国科学技术发展战略研究院发布的数据，我国2013年总体的科技研发投入总额达1912.1亿美元，仅次于美国，居世界第二位①。

       发展经济学家提出的“内生增长理论”将技术进步视为推动经济增长的决定性因素[1,2]。然而，技术研发和应用过程中产生的溢出效应使其具有正外部性的特征。因此单纯依靠市场的力量难以对其形成最优的激励，需要通过政策工具予以调整。而在众多的政策工具中，税收优惠因其较低的寻租风险，是许多经济学家所推崇的补偿外部性的有效手段[3,4]。

       另一方面，在竞争性的市场中，企业在技术发展与创新方面具有自发性的特点。而相对于政府的直接干预，税收优惠带来更少的激励扭曲和更低的寻租风险[5]。我国政府对企业的技术升级和研发行为给予了大力的支持。例如企业的技术开发、转让和咨询费用均可以享受营业税减免，高新技术企业享受企业所得税优惠等。目前，我国对经过国家认定的高新技术企业实行15％的企业所得税率②，相较于一般企业25％的税率优惠了40％，大幅度降低了高新技术企业的税收负担。

       但是，税收优惠本身并不是目的，政策的有效性才是国家治理水平的重要体现。税收优惠政策的效率一直是理论界和实务界关心的热点问题。我国高新技术企业享受的所得税优惠减少了企业的资金流出。而对于高新技术企业来说，充足的资金是其从事研发活动的保证。多数实证研究也表明，税收优惠能够激励企业加大创新投入[6]。

       但是，相比创新投入，我们更加关心政府的税收优惠政策是否真正提升了企业的创新绩效。因为只有产生了可用于企业生产经营实践的研发成果，才能有效地提升企业竞争力和国民经济的活力。现有研究发现，政府的税收优惠政策通过提升企业的创新投入来提升企业的创新绩效[7]。但是不同来源和性质的创新投入对创新绩效的影响存在差异[8]。因此，企业所获得的税收优惠的去向和使用效率是评价优惠政策有效性的重要指标，也是我们应当关注的重点问题。

       既然高水平的创新投入有利于提升企业的创新绩效[9]，那么我们有必要关注，政府由于税收优惠政策所放弃的税收收入是否被企业足额、高效地投入到了研发活动中？针对这一问题，国内外学者利用来自不同国家、不同时期的数据，得出了不尽相同的结论。一些学者认为，政府放弃的税收收入并未有效地被企业用于创新投入[10,11]。另一些则认为税收优惠相对有效地激励了企业的创新行为[12,13]。由此可见，在不同的环境中，政策实施的效果存在差异。但是，现有研究对税收优惠政策实施效率的影响因素尚缺乏关注。而本文将依据我国的具体实践探讨如下问题：税收优惠政策是否取到了预期的创新激励效果？又有哪些因素对税收优惠的实施效果产生了影响？

       新制度主义认为，组织通过选择或者变革组织的结构或行为以满足外部环境的期望，从而提升组织的合法性[14]。新制度主义的学者将社会部门的环境特征提炼为两个维度——制度性环境和技术性环境，并据此对不同的社会部门进行了分类[15]。简单来说，在技术性环境中，组织通过提升内部效率来提升竞争力，而在制度性环境中，组织通过满足外部的规则和要求来获取回报。他们认为，强技术性环境和弱制度性环境中的组织更加侧重结果控制。而强制度性环境和弱技术性环境中的组织则更加注重过程的规范性。而强制度性环境和强技术性环境中的同时存在会迫使组织形成复杂和精细的正式组织结构，并可能导致严重的内部冲突。

      

       图1 环境特征的两个维度

       Figure 1 Two dimensions of environmental characteristics

       资料来源：依据Scott和Meyer(1983)修改。

       强技术环境中的高新技术企业无疑应当以提升组织效率为目标，据此构建和调整组织结构。但是，在追求经济收益最大化的前提下，为了获取相应的税收优惠，获得高新技术企业认证也可能是企业有意为之的选择。在我国实践中，政府对高新技术企业的认定遵循一系列的结构性指标，包括研发投入、研发人员比例、自主知识产权等③。这样的认定标准在一定程度上增强了我国的高新技术企业所面临的制度性环境。在此条件下，企业可能通过调整内部结构，主动迎合高新技术企业的认定条件，从而获取相应的税收优惠。而在获得认定之后，企业可能将节省下来的资金投向创新活动以外的其他用途，从而违反优惠政策的初衷。

       因此，为了解释税收优惠政策对不同企业影响的差异性，我们有必要区分不同企业所面临的制度性环境强度上的差别。制度性环境的一个重要特征在于组织通过满足外部的规则和要求而获得回报[15]。我们可以据此来衡量制度性环境的强度：企业越可能通过满足外部的规则和要求(而非提升内部效率)而获得回报，其面临的制度性环境因素也就越强。

       对于我国的企业来说，政治关联作为拉近企业和政府之间关系的一道桥梁，在帮助企业获取外部融资、突破行业壁垒、规避税收的同时[16-18]，也迫使企业表现出扩大投资、提高雇员规模和薪酬、增加慈善捐赠等非经济效率的行为[19-21]，从而导致了企业行为和经营目标之间的内部冲突。这是典型的制度性环境的特征。因此，我们认为政治关联强化了企业所面临的制度性环境水平，从而使企业更可能通过迎合外部要求而获取回报。这给我们观察制度性环境强度的差异及其对税收优惠政策实施效率的影响提供了良好的切入点。实证研究也表明，具有政治关联的企业表现出更多的避税行为[18]。