美国核出口管制政策的法律维度

作 者:
刘姝 

作者简介:
刘姝,吉林大学 马克思主义学院,吉林 长春 130012 刘姝,吉林大学马克思主义学院副教授,研究方向为美国外交政策史、国外马克思主义。

原文出处:
史学集刊

内容提要:

二战后美国为达成对核产品及其技术的出口管制,先后出台了一系列相关政策及法律。这些政策及法律对国际社会防止核扩散问题提供了可资借鉴的标准,具有深远影响。聚焦特定双边关系下的美国对法国的核出口管制政策并加以历史解读,有助于深入理解美国核出口管制政策及法律背后的利益考量。美国核出口管制呈现出以下特点:核出口管制的实施程序和控制机制存在着多元化的法律规则体系;核出口管制的目标呈多层次化,但易陷入评估困境;核出口管制政策的管理模式,实质上是运用法律进行治理的模式。


期刊代号:K5
分类名称:世界史
复印期号:2017 年 02 期

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       核武器及其相关设施、材料、技术的扩散一直是当代国际关系中最重要也是最敏感的问题之一。围绕着核能利用,各国在政治、安全、军事、经贸和科技等各个领域形成较为复杂的双边或多边互动博弈关系。鉴于核商品常常兼具军民两用性质,因而受到比一般国际间的商品贸易更为严格的控制。美国拥有当今世界上最强的军用和民用核实力,其核出口管制政策一直是其保持核优势的重要手段。美国借助相关国内法律法规对国内和国际市场核贸易主体加以规制,一方面考察核进口国的意图是否符合美国战略安全,借以约束和管制对象国遵守美国法律,另一方面也促进了和平利用核能过程中国际核贸易控制体系日臻完善。在研究美国核出口管制问题时,学界较少从法律视角加以探讨,也就难以全面理解美国的核出口管制政策。①那么,法律因素在美国核出口管制政策中到底发挥着怎样的作用?本文将主要以20世纪五六十年代美国核出口管制法律及政策形成初期为历史背景,拟就该政策及法律的制订、实施及背后的逻辑与自身特点加以分析,希冀能总结出具有规律性的历史经验,以期对研究核出口管制问题具有一定启示。

       一、美国核出口管制法律溯源

       出口管制政策作为贸易政策和国家安全战略的重要组成部分,是指一国为了达到某种政治、军事和经济目的,对于其国内公司和个人的出口进行审议和控制的过程或者行为。出口管制根据不同的标准,可以做出如下的分类:1.根据管制物品的用途,可以分为军品出口管制和军民两用品出口管制。军品是指用于军事用途的武器、设备以及其他相关的物资、技术和有关服务。军民两用品又称为双重用途物品,主要指既具有商业效用,又具备军事效用的产品和技术。而核商品在美国和平利用核能政策出台后属于典型的军民两用品;2.按照受管制物品的性质和特点,分为商品出口管制、技术或服务出口管制。一些国家的出口管制法律法规中会明确规定涵盖范围较广的商品清单、技术或者服务清单。尤其鉴于技术的无形性、创新性和对经济的潜在贡献等特殊属性,美国对科技附加值较高的技术采取更为谨慎的态度;3.根据出口原因可以分为国家安全出口管制和短缺供应出口管制。核商品自然属于国家安全出口管制的对象。可见,核出口管制跨越不同的管制类型,因而美国对核商品的出口管制既体现出对军民两用品出口管制的特点,又有基于美国国家安全的考量,同时涉及核设备和相关技术等的出口管制。

       美国是世界上最早进行核出口管制的国家,其政策主要依靠法律来进行相应的规制。美国核出口管制法律是其核出口管制政策的具体体现。这些专门性的法律规范对加强美国核出口统一管理,促进核能的国际合作,防止国际核扩散,规范核出口行为等方面发挥了重要作用。

       1945年8月美国在日本投下原子弹后,美国政府官员和国会议员就开始思考核武器这种新技术的监管和管理方法。关于核武器所有权集中于军管还是民管的讨论体现出美国政府的“理性决策模式”。②美国国会于1946年通过《原子能法案》并确立核能发展和研究的民管原则,同时法案严格禁止任何私人或私人资本涉及任何核能源的行为。杜鲁门总统签署了法案,并根据法案建立了美国原子能委员会(the United States Atomic Energy Commission,AEC)。作为独立的管理机构,原子能委员会具有相对独立的编制和预算,控制着美国涉核设施的运行和管理。1949年苏联成功研发出首枚原子弹后,美国政界和军界官员均向原子能委员会施压,要求进行热核武器的研制和生产以对抗苏联在这一领域的成功。不久,美国成功引爆氢弹并思考和平利用核能的可能性。此时的核领域相关物质管理和商用核能工业的管理主要由联邦政府负责。作为国家安全的关键部分,联邦政府希望通过原子能委员会“缩小美国全球责任和(核物质)薄弱的管理之间的差距”。③可见,美国政府当时需要首先理顺国内对核设备、核材料和核技术的管理机制问题。

       1947年下半年美国国务院开始和商务部探讨对苏联和东欧国家的出口管制政策及相关法案的拟定。1949年,《出口管制法》正式出台。该法案明确提出进行出口管制的目的:第一,防止稀缺物资过度外流,或因其他国家的需求造成国内的供应问题;第二,促进美国外交政策落实,帮助履行美国的国际责任;第三,从国家安全角度考虑,对出口保持必要的警惕;第四,出口管制尽可能适用于与美国有防务条约义务的盟国;第五,在与共产主义阵营国家的贸易交往过程中要利用美国的经济资源来推进美国国家安全和外交政策目标。④其中,核商品作为十分稀缺的资源同时又攸关美国的核垄断地位,即使在盟友之间也属于严格限制和极其敏感的领域,不论设备技术还是相关两用物资均在严格禁止之列。

       1953年艾森豪威尔总统提出和平利用核能计划以及1955年联合国召开的关于和平利用核能的日内瓦会议上,大量解密的核信息为其他各国运用核技术铺平了道路。⑤美国需要对特殊核物质、核原料、核物质衍生物的国际转移问题以及相关涉核国际活动做出新的规定,《1954年原子能法案》应运而生。该法案作为美国核领域重要的基本法,严格界定了国家对开发和发展民用核能源的政策:“核能的发展,使用和控制应该严格定向于促进世界和平,改善社会福利……一切民用企业使用任何核物质和使用任何核技术,核设备,核设施必须首先获得使用许可证。该法律授予原子能委员会‘授权立法权’,去贯彻相应的法律,法规和命令。并且有全部的权力,强制民用核物质和核设施的使用者接受美国原子能委员会认为‘为保护公众健康和安全,最大限度减少对生命和财产的威胁所采取之必须或有理由认为必须’的命令、管理和要求。”⑥法案规定,原子能委员会和美国联邦调查局共同负责制止涉核犯罪行为,涉核犯罪行为的最高量刑是死刑。同时法案对法律的司法裁判程序、权限也做了规范。

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