晚清政府的鸦片政策前后可分三期，一为1830年代至1857年之严禁时期，一为1858年至1906年之弛禁时期，一为1907年至1911年之渐禁时期。 严禁时期开始的1830年代，正值鸦片战争前夕。鸦片严禁的意思是：“凡吸食、贩卖、种植者皆斩。”由于任何税课必以该税课对象之得以使用、流通、制造为前提，值此严禁时期，自无鸦片税可言。但1840年鸦片战争之后，外国鸦片禁无可禁，若干地方官吏已私下征课鸦片税。 渐禁时期始于1906年10月清廷颁布《禁烟章程》及1907年中英双方之签订《禁烟条款》。1906年的《禁烟章程》旨在透过渐禁办法，于10年之内尽除鸦片危害。种烟者递年减种，九年内禁绝；吸食者如为官吏当即戒除，如非官吏，凭照购买，购买额逐年递减。1907年《中英禁烟条款》议定印度鸦片进口，每年递减5100箱，至1918年减尽。但此约需试行三年，三年之内中国本身栽种、吸食减少，方再递减。1907年至1911年中国在国内外禁烟的舆论支持下，严格封闭各地烟馆，鸦片禁种期限由10年缩短为4年即告成功，吸食者虽未减尽，但已大减，故禁烟成果显著，1910年英国亦如约继续递减印度鸦片出口量。在此渐禁极有成效期间，鸦片税随贩卖、吸食、种植之递减而递减。尤其清廷不复借鸦片征课税收，另由盐、米、肉、牛等均抽取前此由鸦片税支付之款项。故于渐禁时期，鸦片虽仍课税，但已非清政府之重要税收。① 鸦片税成为清政府重要税收乃弛禁时期之事。鸦片之弛禁乃因太平军兴，清廷急需饷源，及英国希望中国征课鸦片税俾使其鸦片贸易合法化所共同促成。清政府先于1857年准大臣王懿德之请，“从权量抽进口鸦片税”，继于1858年11月与各国修订关税时议定进口鸦片上税并且弛禁，“议内言洋药一项，除系官员兵丁太监人等，照例治罪，又私售藏奸聚集者，照聚赌例治罪外，其余民人概准买用。凡外洋及内地客商，在各省关口贸易者，均应着定税则”。②由于吸食日广，鸦片税竟成为仅次于田赋、关税、盐税而与厘金相近之重要税收，其重要性在杂税、常关税之上。关于清朝之重要税收，田赋、盐税、厘金已分别有王业键、姜道章、罗玉东与何烈等分别进行专门研究，鸦片税仅史景迁(Jonathan Spence)于《清代的鸦片吸食》文中有两页篇幅提及，谓太平天国乱后地方知县不易收取田赋，常以鸦片税应急，因而使鸦片税在传统税收制度下扩展成清政府的重要税收，此外尚无人研究。③本文根据《清末海关十年报告》、《海关历年报告》，海关有关鸦片之《特别报告(Special Series)》，《英国领事商务报告》，清末文人文集，《清朝续文献通考》、《皇朝政典类纂》、《皇朝掌故丛编》、地方志等数据，于此税制进行重建与评析。研究时限即以1858至1906年为主。在研究此税制时，因涉及全国各港历年关税，故将前人未曾整理之此一资料亦附录于文末(见附录一)。 本文计有如下重点： 1.以若干财政学视角分析晚清鸦片税的性质，并指出其课征沿革、种类及与各级政府间的关系； 2.指出鸦片税在晚清全国与各地财政中的地位，并指出其于平衡区间财政盈亏之作用； 3.利用鸦片价格需求弹性指出：清政府的鸦片税征课政策虽增加了岁入而有助于政权延续，却推迟了中国的经济成长。在此过程中，由于本国、外国鸦片税率的差异，促使本国鸦片逐渐取代外国鸦片，却也减少了中国的漏巵。 以下分三节讨论此三项主题。 一、鸦片税制的分析 晚清鸦片税的种类、性质及其与各级政府间的关系，可由图一略知梗概。 由于鸦片为清廷惹来鸦片战争，清廷讳言鸦片，而以鸦片在充当吸食品前原为中药，故以“药”名之，来自外国者称“洋药”，来自本国者称“土药”。④鸦片税因而分洋药税与土药税两种，今分别说明两税之征课沿革及内容如次，再综合分析鸦片税之性质于本节之末。 (一)洋药税 1.1858年订定的生药货物税 鸦片在吸食以前必须加熬，加熬以前为“生药”，加熬之后为“熟药”。根据1887年《海关第10号特别报告》指出，熟药的货物税除上海、芝罘每担课60海关两的从量税之外，牛庄、天津、汉口、宁波、汕头、广东均与一般洋货一样课百分之五的从价税，其他各口则无熟药进口税。事实上，不管是国际贸易，还是国内区间贸易，很少有熟药买卖，因熟药多由各地零售商供应。因此，鸦片税中熟药之进口税、通过税均不重要，⑤论鸦片之货物税实以生药税为主。 1858年清廷开始征课鸦片税的要点有二： (1)鸦片虽属洋货，但不依《南京条约》洋货值百抽五之税率课从价税，而以一担30两之税率征课从量税，依《1902～1911海关十年报告》记载，以1872至1911年历年鸦片平均价格计算，一担外国鸦片平均价为388.5两，则此一担30两之税率如改算为从价税，其税率为7.7％。⑥故鸦片进口税率虽较一般洋货为高，但并未高出很多。 (2)依《天津条约》规定，洋货在内地销售不用纳厘金而只纳子口半税。子口半税亦即关税之半，即抽取2.5％之从价税。如洋货销售地距离不远，所纳厘金不到2.5％的从价税，则洋商可纳厘金而不纳子口半税，但如销售地较远，所纳厘金超过2.5％的从价税，则可纳子口半税而不必纳厘金，故子口半税为对洋商之优待。⑦但鸦片进口则不受此优待，洋商所进口鸦片必在口岸卖给华商，而后鸦片即由洋货转为华货，其运销内地时与其他华货一样要“逢关纳税，遇卡抽厘”。⑧
