中国古代由朝廷钦派专官巡查矫正吏治偏差，夙有先例。光绪后期至宣统朝，为完成新政改革使命，各部遴选专官巡视监理各省新政办理成效。中央层面巡视监理官员主要有学部视学官，宪政编查馆宪政巡视员，度支部财政监理官等。各项改革中难度最大的是财政制度变革，这项改制承担着纾困与破局的重任，既含有中央财政集权的意图，又是脱序财政走向规范化最重要的行动，属于国家层面的改制之举，相关研究已有大致揭示。①在外省督抚司道对财政集权相当戒备的情况下，清廷外派监理官的风险和阻力远远超过其他督查活动，在新政改革四面出击、外省财政支出庞大的背景下，“纾困”目标未能彻底解决，但其推动财政改制的“破局”成效却相当明显，国家财政由纷乱脱序走向近代预算轨道，清廷财政监理制度的有效运作可谓厥功甚伟，折射出清末制度创新对社会变革的推动效应，其兴废得失对当今国家治理或有一定的鉴戒启示。 一、制度启动 巡查事件作为一种皇差，历代均有其例。乾隆九年(1744)，钦派保和殿大学士、军机大臣讷亲巡阅河南、江南和山东诸省营伍。②同治十一年(1872)，钦派彭玉麟巡阅江南水师，督查水师弊端，以靖伏莽。③这两次钦使南巡活动，基本围绕督查军营弊端而展开。清代治国理念讲求“以内治外，内外相维”，上述巡查事件也是遵循“以内治外”的原则，一般是钦派京官(特殊情况下不受此限)，赴外地巡查督办，与监察御史风闻言事、列章纠弹的制度互相配合。但这种巡视查办一般限于具体案件，不会针对全国性政务，这与清季派遣专官督查各省学务、商务、矿务、宪政、财政等全国性政务差别甚大。清季财政监理制度形成前，个案性的督查活动是较为普遍的现象。下面以光绪后期的财政为中心，讨论在特定背景下，清廷个案性巡查行为如何转变为财政监理行动的制度化运作。 太平天国战争前后，清朝财政形势发生了明显的变化。战争期间，出于应急需要，清廷授予战区督抚以便宜之权，设法罗掘一切可以供饷的财源，由此，各种厘金局卡得以兴办，亩捐、按粮捐输也次第开征，盐厘启征更为普遍。外省这些新式收入大部分用于支付战争需要，战后这类“新例”财源收入愈发膨胀，虽有奏销制度加以考核，但新式财源收支难以完全符合户部旧有的奏销规定，督抚司道对于办理历年奏销十分头疼。光绪二十一年(1895)，甘新巡抚陶模奏称：“天下合例之案卷日多，天下守法之廉吏日少，其弊可以想见。”④外省应对户部奏销的办法，除了通常的“融销”之外，⑤相当多的财源不得不列为“外销”名目，不为户部所知。⑥宪政编查馆的官员也发现，户部在审核奏销册籍时往往以旧式事例加以框范，以例相绳，因而形成各省的“外销”财政格局，外省的实际收支款目往往不符合户部条例规定，“遂致腾挪规避，创立此名，自用自销”。⑦光绪中后期，户部得知外省存在外销收入，亟欲侦知其规模底细，谕旨也屡屡责令各省上报。⑧然而，各省基于固守本省财源的考虑，并不积极回应来自廷旨和部文的催促，敷衍塞责者比较常见，户部堂官只有奏请朝廷督责催促，仅此而已。⑨ 甲午战争后，为应对巨额赔款，清廷大规模举借外债。因此，偿还巨额外债和摊派巨额练兵经费成了清廷非常棘手的事情，为达到“纾困”目的，户部对各省隐匿的外销款项也更为措意。光绪二十三年底，该部迫于筹款困局，奏请严令各省将外销款目和数额据实报部，部奏提出了关于外销款目奏报的时间限制，即奉旨后三个月必须奏报，且每季奏报一次。⑩事过一年后，清廷再次严令各省清理外销，遵限奏报，不得拖延敷衍，(11)但外省督抚实质性的复奏却较为少见，整体上看，缄默不应或虚与委蛇是各省督抚应对清廷挖掘外销财政的常态。 正是在这种背景下，清廷启动专派钦使巡视督查外省财政的行动。这种个案性巡查活动比较重要的有三次：第一次是光绪二十五年协办大学士军机大臣刚毅奉旨南巡江苏和广东，督查其外销财政等弊端；第二次是光绪三十年兵部左侍郎铁良巡视江苏等南方省份，奉命督查财政等事务；第三次是光绪三十二年户部右侍郎陈璧奉命赴各省巡视，督查铜元铸造等币政事宜。这些巡查事件，尤其是刚、铁二钦使的巡查活动，学界曾有比较深入的讨论，(12)此处结合清季财政脱序和国库空虚的困顿之局，剖析这类财政巡查个案性活动存在的严重缺陷，并揭示其如何转化为制度性的监理督查活动。 在筹措巨额赔款和编练新军经费的严峻背景下，刚毅、铁良两钦使巡查南方，意图十分明显，厥为纾缓困局，罗掘南方富裕省份的财源，基本途径是彻查外销款项，将其涓滴归公，裁减冗员和不必要的征收机构，以节省糜费。(13)这一意图若从表面来看，巡查成效十分理想。刚毅南巡苏、粤两省，大致攫得360余万两，分别占两省总税入的11%至20%。(14)铁良巡查苏省，直接获益虽然仅为199万余两，但他对两淮盐政弊端的揭露，使户部的淮盐税厘等项收入较往年增加了700万两。(15)并且，铁良南巡迫使各省允诺上缴光绪三十年的练兵巨款高达600万两。(16)铁氏南巡活动所带来的副产品——由户部、练兵处主导的南方八省土产鸦片统捐创办，持续数年之久，更为清廷带来巨额税收，仅上交清廷部分即为数高达1182万两以上。(17)因而，清廷对两位钦使所获得的纾困成效比较满意。(18)至于户部侍郎陈璧作为钦使南下各省，督查铜元局滥铸行为，也有成效，返京复命时，陈璧提出了整顿各省铜元局的完整计划，体现出清廷统一各省铸币业务的特色；并且，他的巡视活动还包含吏治整饬的成分，分别参劾江苏江宁造币厂总办潘学祖等四位官员的罪行，结果，这些官员无一例外均遭到革职查办等处罚。(19)
