中美国家科技决策体系：国家、部委和项目层面的比较研究

      0 引言

      决策的核心在于对资源、权力等利益进行分配，公共科技决策即拥有科技决策权的主体通过一定标准对科技资源(主要为科技立项和科技经费)进行权威性分配的过程。这一过程涉及主体多为拥有科技决策权的部门(如美国联邦政府、中国国务院等)和接受科技资源分配的部门(如高等院校及其研究中心、独立科研机构、企业、个体研究人员等)，而决策标准则是决定科技资源分配是否公平和高效的先决条件。科技决策过程本质上是科技项目和科研经费在决策主体双方间的转移及分配过程。

      科技管理是一个包含科技能力规划、发展和执行，并且用来规划和完成组织运营及策略目标的跨学科领域，其包含科学、工程学、管理知识等众多理论与实践并重的跨领域学科[1-2]。持续不断的科技进步和创新战略是保证国家竞争优势的关键，国家科技决策体系是保证科技战略成功制定的首要前提。近年来，中美两国均以科技创新的方式快速响应国家战略号召，两国由于经济、政治、文化、社会、法律背景不同而形成了不同的科技决策指导思想和科技决策体系，具体表现在治理体制和运行机制差异等方面。

      1 中美国家科技决策体系概述

      本文归纳出中美两国在国家、部委和项目层面的若干特征及其制度环境差异，如表1所示。

      

      1.1 美国科技决策体系整体特征

      美国国家科技计划研究方向取决于不同政党的政治理念，常被称为技术“分肥制”。美国并未制定类似于中国中长期科技规划的宏观科技策略以及长期不变、全国统一的政策，在联邦政府中也未设立专门部门负责全国研究与发展工作。美国科技政策制定主要依赖于各政府任期内总统对国家目标的界定、科技发展规律评估以及对时代特征和国家挑战的应对策略，科技研发重点在联邦研发预算中予以体现。

      美国科技决策主体架构为“倒金字塔”型，上层参与主体较多，决策分散，底层执行决策主体较为集中，权责清晰。位于顶端的联邦政府着重于宏观管理，以间接干预为主，主要是通过制定强有力的经济与科技法律法规，创造一个有利于科技进步的大环境，但其参与主体多元分散、相互制衡。位于中间的各部委则进行激烈的预算博弈，以争取更多预算支持。位于底层的项目执行主体通过实行“项目经理人”和“同行评议”制执行项目，权力比较集中、独立性较强、专业化程度较高，且高效稳定。美国科技决策体系整体特征表现为自下而上，边界明确，权力逐渐下放，执行主体逐渐集中。

      1.2 中国科技决策体系总体特征

      中国国家科技计划以稳定、长期的指导思想为支撑，由国务院及科教领导小组等负责长期科技战略的组织制定，更具有战略性和规划性。例如，国务院2006年颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》作为我国未来15年内重要的科技战略指导纲要，明确了国家科技发展目标为“自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会提供强有力支撑；基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果，进入创新型国家行列，为在本世纪中叶成为世界科技强国奠定基础”。

      中国科技决策体系可视为“金字塔型”。顶层由国务院制定科技方针政策，政策指向性较强、概括程度较高、效率较高，国家层面的决策权力掌握在国务院少数高层领导者手中。中层各部委根据科技战略和经费预算具体落实科技政策。位于底层的科教领导小组、领域办公室、专项办公室以及部委间、部委与国务院间的协调机构均为项目微观执行和管理主体，主体纵向层级较多、层层交叉、横向功能管理分散。中国科技决策体系总体特征表现为自上而下的跨部门协作，责任逐渐下放，权力逐渐收缩，执行主体越来越庞杂。

      2 中美科技治理体制与运行机制比较

      2.1 国家层面

      2.1.1 美国

      美国联邦政府权力系统相对分散，其科技计划制定主体多元分散[3](见图1)，科技计划项目和经费是行政分支与立法分支共同决策的产物，具体分析如下：

      

      图1 美国联邦政府层面科技计划和预算决策机构及流程

      (1)行政分支决策过程：①由管理和预算办公室(Office of Management and Budget，OMB)与白宫科技政策办公室(Office of Science and Technology Policy，OSTP)联合发布一个备忘录，指导各部门研究与开发预算编制工作，并要求其突出优先领域；②联邦各部门及研究机构、特定领域根据其承担的使命，将科技计划和资金需求提交至OMB。政府各部门为实现特定任务，在编制科技政策时拥有很大的自主权；③OMB根据部门、计划领域或者职责功能设立诸多处室，以评估各部门上报的计划、政策、报告、规定、提议立法等，并确定预算优先领域，有针对性地颁发年度预算方针，编制统一的临时预算报告，并提交至总统；④总统与国家科学技术委员会(National Science and Technology Council，NSTC)会商，全面协调由于预算限制和联邦各部门交叉重叠而产生的一系列问题，制定出跨政府各部门的综合性国家科技战略规划和国家总体预算报告，待呈国会[4]。其中，NSTC成员包括总统科技顾问和总统科技顾问委员(President's Council of Advisor on Science and Technology，PCAST)，旨在为总统提供科技知识背景及建议[5]，就科技政策相关问题提供咨询意见，充当“诚实的代理人”角色[6]。