文章编号：1003-2053(2016)07-0985-08 近年来，为适应社会主义市场经济体制要求，同时借鉴国际原则，我国不断深化财税体制改革，为建立现代财政制度奠定了良好基础。党的十八大做出了实施创新驱动发展战略的重大部署，强调科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。值得引起高度重视的是，目前我国仍然存在中央和地方科技事权与支出责任划分不清晰、不合理、不规范，政府与市场、社会边界不清，产生的直接后果就是造成了创新环境较差、创新能力低下、创新绩效不佳，掣肘了全社会的创新行为。在国家治理改革的框架下，从规范的角度研究科技事权及其在中央与地方间的划分非常必要，也是为科技事权改革提供基准的应有之义。通过对科技综合管理部门①的实地调研与座谈，摸清了我国科技事权与支出责任划分的现状，分析了存在的主要问题和原因，并提出下一步改革的初步思路。 1 相关研究和实践进展 在西方发达国家的财政管理体制中，分税制是较为普遍被采用，通过对税种或税源以及税收管理权限在中央和地方之间的划分，并且明确各自的事权范围。1993年11月，中共中央十四届三中全会通过《中央中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，分税制是上次改革的重要环节，重新划分政府间权责边界，主要包括事权和财权。实践表明，事权划分是处理好政府间财政关系的核心和关键。 在政府间事权和支出责任划分的理论依据方面，贾康提出，要根据“一级财权、一级事权”的原则匹配收入和支出，建议政府退出一般竞争性领域，履行提供地方公共产品的责任[1]。江孝感、王伟通过委托代理模型分析了中央政府与地方政府之间的权力关系的问题，并对模型进行添加一个概率约束参数，在经济活动中，中央和地方政府应努力减少参与经济活动的努力成本系数[2]。寇铁军、周波从对规则的选择、行政权力、政府财权划分的法律视角，提出通过宪法或法律明确规定，对中央政府与地方政府的事权与支出责任划分进行具体要求，最终实现政府间的权力划分，实现法治政府[3]。周波着重分析了省直管县存在的弊端，提出省直管县改革应重点解决政府间财力与事权匹配的问题[4]。王恩奉分税制财政体制是市场经济体制下，并且被世界大多数国家所采用，能够正确处理中央与地方、政府与企业以及各级政府间关系的基本制度，是市场经济体制下财政体制的基本实现形式[5]。周坚卫、罗辉从“事与权”双视角界定政府间“事权”，明确政府间事权的“独立性”与“共同性”[6]。马万里提出事权划分的新路径，事权划分新逻辑取决于两个维度：横向——政府、市场与非营利组织公共品供给职责，纵向——中央与地方财政分权架构下的纵向公共品供给职责，通过横向和纵向分工的两个维度，由传统的“财力路径”转向“事权路径”，最终实现财力与事权相匹配[7]。王永军研究分析了中国式财政分权所根植的政治经济环境，除“财力之维”的因素之外，改革的方向还需要从政府、政治和公共品供给等维度进行多维审视与制度匹配，最终实现和谐共赢的中国式财政分权[8]。完整的事权应包含四个基本要素：决策权、执行权、监督权和支出责任[9]。 刘军民提出，关于财政体制运行存在的问题，大多数人认为财力层层向上集中，而支出不断下移，但是实际上完善财政体制的关键是上划事权而非下移财权[10]。许梦博、王泽彩通过对事权与支出责任相适应问题的理论分析，对构建“五级政府”下的“三级财政”、规范转移支付制度、适度上收部分事权和改革省以下财政体制等提出建议[11]。李俊生等提出，此次全面深化改革要根据我国政府治理现状，以激励相容为核心，形成政府与市场的合理边界，并且妥善处理四化同步提出的新挑战，逐步扩大各级政府公共服务的直接提供，最终形成中央政府财政事权突出、省级政府功能清晰、地方政府责任自主的治理体系[12]。楼继伟认为，应立足于建立现代财政制度，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，在考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性的原则指导下，兼顾地方的积极性和自主性，合理划分中央地方事权和支出责任[13]。李奕宏研究表明，随着社会不断发展和经济体制改革的深化，政府间事权及支出划分需要随着客观形势变化不断作出调整，向着更加科学、更加规范、更加完善的方向迈进，并提出优化政府和财政层级，转变政府职能规范财政供给范围，完善政府间支出划分和政府间事权划分等政策举措[14]。刘尚希进一步指出，由于我国事权划分是按照事权的要素来划分的，在国家层面即在中央地方之间，形成了“中央决策、地方执行”的整体格局，其适应了我国单一制的国家结构，在地方层面形成了“上级决策，下面执行”的事权划分格局[15]。 上述有关事权和支出责任划分的研究为本文分析指明了方向。同时，在实践中，围绕建立事权和支出责任相适应的制度，我国已经系统梳理了成熟市场经济国家事权和支出责任划分情况，并且对公共安全、国防、食品药品监管等领域的事权和支出责任划分进行调研[16]，但是对科技事权的研究尚未深入涉及。当前，我国正由要素驱动、外延粗犷式发展步入依靠创新驱动、内生集约式发展的新阶段。全球竞争日趋激烈，竞争的深度和广度正在不断拓展，其关键和核心就是科技创新，而科技创新依赖于聚集和整合创新要素与创新资源。系统研究中央和地方科技事权和支出责任划分，满足全面深化改革对形成“创新”的体制提出的新要求，共同致力于国家创新体系建设具有十分重要的理论和现实意义。 2 科技综合管理部门的科技事权与支出责任现状 根据2014年7月中央98个部门公布的部门决算，部门预算中具有“科学技术”支出的有44个，其中属于中共中央的中央机构有2个，属于国务院的中央机构有42个，包含国务院组成部门17个，国务院直属机构8个，国务院直属事业单位7个，国务院直属特设机构1个，另外还有9个国务院部委管理的国家局。还有国务院的两个部委机构(海关总署和知识产权局)职能中列有科技事权，但部门决算中不包含科学技术支出。除上述中央部门外，由工信部管理的烟草专卖局与中国烟草总公司是一套机构和人员，无法确切划分政府部门和企业间的科技事权和支出(详见表1)②。
