晚清中央专项铁路经费探析

      [中图分类号]K256.9 [文献标识码]A [文章编号]0583-0214(2016)08-0063-13

      晚清中央专项经费，是咸同以降清政府面对新增财政支出而另外筹款，并由户部设置独立的专项会计科目，分别向各省摊派款项的一种财政收支形式①。19世纪80年代末，清政府已经确立了“定计兴办”铁路的国家政策。面对铁路建设这一新的支出项目，清政府设立了中央专项铁路经费。该经费是清政府财政支出中唯一与经济建设有关的专项经费，实际上也构成了光绪时期清政府兴建铁路的原始资金之一。以国之财，建国之路，成为中央专项铁路经费的题中之义。它也成为清政府在铁路兴建过程中官方经费在晚清铁路筹资阶段中的典型案例。关于晚清中央专项铁路经费，已有学者进行了初步研究，如财税史家罗玉东、史志宏、周育民等，从晚清财政制度的宏观视野出发，认为其就是晚清时期新增加的一项科目支出而已②。深入而具体的研究成果尚付阙如，笔者不揣冒昧，拟从铁路与税制的关联性视角对此作进一步探讨，以期深化对中国近代铁路建设起步阶段历史的认识。

      一 中央专项铁路经费的出台

      晚清中央专项铁路经费的出台，既有远因，也有近缘。远因方面，清政府从19世纪60年代开始重视铁路问题，到80年代逐步试办与“毅然兴办”铁路，使得铁路兴建的筹议持续不断，呈现日渐深入的趋势，铁路兴建有了成为国策的可能。近缘方面，从1888年年末到1889年，清政府内部因为讨论津通铁路的兴筑问题而引发了“定计兴办”铁路的国家政策，进而促成了中央专项铁路经费的出台。

      19世纪80年代伊始，以醇亲王奕、直隶总督李鸿章为首的主张兴建铁路的重臣便一直在谋求铁路的试办，并实现了从唐胥铁路的兴建到津沽铁路的延展。截至1888年，已有将津沽铁路从大沽口展筑至通州的呼声。津沽铁路的股商们向海军衙门提出了这一要求③，认为：“津沽利源已开，莫若先行接造通州一路，裨益公私更大。”他们从裕国便民、改善漕运、利商利民等方面“胪举”津通铁路的利益“五端”④，恳请海军衙门同意他们的要求。1888年10月13日，李鸿章致函海军衙门，请许接造津通铁路，并说此举“于国计民生，大有裨益，关系非浅”⑤。在李鸿章的促动下，醇亲王奕主掌的海军衙门随后给清政府上《请造津通铁路折》，向清政府晓以利害。12月8日，清政府同意接修津通铁路，谕令海军衙门和李鸿章负责，部分官员又一次掀起了争论⑥。从1888年12月到1889年2月，廷臣反对修路的呼声很高。1889年2月13日，海军衙门将争论的情况上奏清政府，请求将修建津通铁路的争论情况发交沿江沿海的督抚将军“按切时势，各抒所见，再行详议以闻”⑦。2月14日，慈禧太后同意了海军衙门的请求，意在进一步听取沿江沿海督抚将军的务实性意见，认为：“在廷诸臣，于海防机要，素未究心，语多隔膜。该将军督抚等，身膺疆寄，办理防务，利害躬亲，自必讲求有素。”⑧与廷臣相反，大多数督抚将军的意见偏向于兴建铁路⑨。4月1日，两广总督张之洞复奏《请缓造津通改建腹省干路折》，以“今日铁路之用，尤以开通土货为急”为讨论问题的出发点，认为应建的铁路“宜自京城之卢沟桥起，经行河南，达于湖北汉口镇，此则铁路之枢纽，干路之始基，而中国大利之所萃”⑩。此即为芦汉铁路兴建之滥觞。张之洞的主张得到了慈禧太后的赏识，5月5日，清政府发布上谕，认为芦汉铁路的兴建“为自强要策，必应通筹天下全局”，表示此路“即可毅然兴办”，要求廷臣“毋庸筑室道谋”，责令海军衙门拿出切实的操作办法(11)。接到谕旨，醇亲王奕便同已有办路经验的李鸿章和芦汉铁路的提出者张之洞电报往来，反复磋商芦汉铁路筹建事宜(12)。经过近三个月的沟通，8月26日，海军衙门向清政府复奏，同意“津通铁路应即暂行缓办”，以再展一年的郑工捐偿还津沽铁路洋债，提出以“商股、官币、洋债三者并行”的方法解决芦汉铁路的筹款问题，要求清政府“简派公正廉明熟悉洋务之重臣”，“以为经画”(13)。8月27日，清政府发布上谕，认为海军衙门的复奏“规划周详”，确认芦汉铁路“即可定计兴办”，“著派李鸿章、张之洞会同海军衙门，将一切应行事宜，妥筹开办”(14)。由此，以芦汉铁路的建设为起点，清政府确立了铁路建设的基本国策。

      既然要“定计兴办”芦汉铁路，就必须解决铁路兴办的经费问题。对此，张之洞从提出兴办芦汉铁路的主张时便已有所思考，他预计建成芦汉铁路总共需银1600万两，计划用八年的时间建成，认为“中国之大，每年筹二百万之款，似尚不至无策”。他设想的筹款渠道是招股，具体办法为：“除由铁路公司照常招股之外，应酌择各省口岸较盛、盐课较旺之地，分别由藩运两司、关道转发印票股单，设法劝集。”(15)张之洞对芦汉铁路建设经费的估计偏低了，奕、李鸿章复议其主张时，经进一步测算，认为芦汉铁路的兴筑“非三千万两不能竣工”(16)，他们提出了不同的筹款渠道和办法，海军衙门复奏时即主张以“官币接济”而参用商股，“商股帑力不足，则尤以洋债为挹注之资”。该衙门建议“应先集一千万两，俾令勘路定料，庶免停工待款”(17)。作为芦汉铁路的实际筹建者，李鸿章和张之洞遂有联系洋债的行动。8月28日，马建忠致电李鸿章说，“张香帅向德商将借巨款，以兴铁路”(18)。而李鸿章本人当时则有向奥商借款的意愿。但是，9月12日，都察院左副都御史黄体芳上奏清政府，极力反对借洋债建筑铁路，认为洋债“殆非计之得”(19)。9月13日，盛宣怀致电张之洞说：“谒庆邸(庆亲王奕劻)，皆以洋债为虑。黄漱翁(黄体芳)封奏止洋债。”(20)因此，9月15日，在法国巴黎的李经方致电李鸿章汇报奥商借款情况时，李鸿章只得回电称：“卢汉铁路虽奏准，朝议不以洋债为然。”(21)在这样的氛围之下，为了修筑芦汉铁路而借洋债的可能性微乎其微。

      10月2日，张之洞向清政府上奏《遵旨筹办铁路谨陈管见折》，表达了对建设芦汉铁路问题的整体性思考。他以“储铁宜急，勘路宜缓，开工宜迟，竣工宜速”为指导思想，强调“不外耗为本，计利便为末；储材为先，兴工为后”，认为芦汉铁路的建设目的应是以“销土货、敌外货为先，征税裕饷为后”。关于筹款问题，他也不赞成洋债，认为“洋款洋铁两端皆必致坐受盘剥，息外有息，耗中有耗”，而原先设想的招集商股之法，因“路长费巨”，公司恐难“胜任”(22)。在他看来，洋债不可借，商款亦不可恃。于是他提出官币之法，建议以十年为建设芦汉铁路的期限，每年筹集300万两，由户部“提存专储”，具体的经费来源为海防捐和洋药税厘。他说：“试就海署原奏需款三千万两，限期十年之数计之，若将郑工新改海防捐例再酌减一二成，每年可收一百万以外至二三百万；洋药税厘除户部捐拨外，尚有赢余，每年亦可指拨一百万。此两款每年将及三百万，由户部提存专储为铁路之用。若仍不敷，竣工稍展一二年，似亦无妨。”(23)其实，张之洞的这种筹款主张，就是中央专项铁路经费的最初设想。关于芦汉铁路的筹建思路，张之洞有两种说法：一是“先须筹款，次炼铁”(24)，二是“采铁、炼铁、教工为先，勘路开工次之”(25)，这即构成了张之洞对芦汉铁路建设全过程的总体思路，10月27日，他还向总理衙门表达了同样的思路。虽然这与李鸿章的思路有所不同，但是海军衙门并没有完全否定(26)。总理衙门大臣、庆亲王奕劻对张之洞的主张还比较赞赏。12月6日，奕劻就芦汉铁路筹款问题上奏清政府，认为洋债“消耗大不合算”，“决意不作是想”。这与张之洞的看法一致，但他认为海防捐不可靠，指出“海防捐已成弩末”，而招集商股亦无希望，“华股茫无的据”。他表示对芦汉铁路的建设经费“即当设法详筹，庶免牵制中辍之虑”。因此，他建议清政府饬令户部“每年筹拨有着款项二百万两，另为存储”，“专供铁路之用，每年核实报销”。另再逐年办理海防新捐，以资补助，以十年左右的时间必定能够建成芦汉铁路(27)。清政府于当天即接受了奕劻的建议，同意“饬部拨的款二百万，不借洋债，不购洋铁”(28)。芦汉铁路建设作为清政府的要政，其经费筹集的任务由户部负责，户部须设法制定“专供铁路之用”的200万两经费的来源方案。1890年1月15日，户部上奏清政府：每年由户部库储项下拨银120万两，其余80万两由直隶、山东、河南、山西、陕西、安徽、江宁、江苏、江西、浙江、福建、台湾、湖北、湖南、广东、四川等16省每省岁拨银5万两解足，得到清政府的批准(29)。这个方案体现了中央和地方共同承担朝廷要政的理念。这样，清政府200万两中央专项铁路经费便得以正式出台。