一、研究背景 发祥于英国的PPP(Public-Private-Partnership)模式，在许多发达国家的研究与应用比较成熟，但对中国来说仍是新生事物。随着中国城镇化水平的提高，基础设施建设的需求也在不断增加。然而，国内基础设施建设一方面资金来源单一，主要集中于融资平台，导致地方政府债务规模扩大，进一步筹资的压力也逐步增大；另一方面基础设施管理效率低下，政府建设、运营基础设施的模式较为落后，市场化程度比较低，导致诸多问题。在经济体制改革、地方政府债务转型之际，政府、私人企业以及社会公众试图为基础设施建设寻求新的路径。最近几年，以中央政府为主导，各部委连续出台相关文件，明确指出发挥财政资金的引导作用，推广运用PPP模式，实现多元化的可持续性城镇化建设资金保障。各级政府以及相关机构积极举办PPP项目系列培训、研讨活动，解答PPP的相关问题，将PPP视为未来投资建设的创新模式。 PPP的推广对于缓解政府资金压力、提高基础设施建设管理效率、调动民间资本积极性、提高公共服务质量、完善混合所有制市场经济体系具有重要意义，PPP的运用不仅能够使市场起决定作用，也能体现公共部门对于契约精神的尊重和对契约约束力的认同。但是目前中国PPP的发展处于初始阶段，PPP项目运营的流程及管理较为混乱，难以发挥PPP模式的优势。考虑到我国特有的政治经济体制，尤其需要把PPP模式“中国化”。如何让民间私有资本能够放心、安全、平等地与政府合作，首先要了解这个模式应该有的制度规范与运营规律，国际经验的借鉴就成为全面把握的切入点。 目前来看，PPP在许多发达国家的应用与研究已经比较成熟，对于PPP的内涵、推行、效率及选择的标准等都有较为细致的研究。但由于各国意识形态的不同以及PPP的发展阶段不同，学术界对于PPP的内涵并没有形成统一的认识，各国或者国际组织对于PPP的分类有十几种，具体的运营措施也存在着不同。PPP对于中国来说仍然是一种新型的融资模式，其理论研究与实践都不完善。PPP项目运营受到政策法规、经济体制、金融环境等多方面的影响。作为最大的发展中国家，结合中国特殊的政治经济环境发展PPP模式势在必行。然而中国学者近十年的研究仍然主要集中在定性以及具体基础设施应用的可行性上，很少涉及在中国这个特定环境下的研究发展。在借鉴国外PPP项目运营经验的基础上，中国应该结合国内的经济及政治制度因地制宜，推陈出新，选择适合中国的PPP发展模式。 二、PPP模式的基础理论 (一)PPP模式的基本内涵 PPP又可以称为公私合伙或合营。广义PPP是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系；狭义的PPP不同国家与不同研究者对此认定标准存在较大争议，不同文章对于其内涵界定也有不同，但达成共识的观点在于PPP不是特指一种特定的项目融资模式，它包括BOT、TOT、PFI等多种融资模式。 在中国的PPP实践中，与政府合作、代表商业力量的一方，不乏国企或混合所有制企业，有学者认为称之为“政企合作”更为准确，而官方确认的说法则是“政府与社会资本合作”。从目前的政策动向看，在PPP项目运营中，政府和社会资本的合作链较长，双方共担风险、共享收益，而项目最终要交还政府。因此，可以预计，政府和社会资本的合作形式主要是特许经营类，不包括私有化类和外包形式。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，该通知将PPP定义为：PPP是指在基础设施建设及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。政府部门负责基础设施及公共服务的价格和质量监督，以保证公共利益的最大化。该定义指出了PPP的目的是提供公共服务或公共设施，方式是建立政府与私人部门的长期合作关系，同时界定了政府与私人部门的职责及利益分配方式，较为准确地概括了PPP内涵应包括的内容。根据相关理论和政策指引，归纳PPP项目运营的基本结构如图1所示。
图1 PPP模式项目运营基本结构图 从图1看出，PPP模式项目运营基本结构体现在以下两个层面： 1.项目治理层 项目治理层的核心是PPP合同，主要是从治理层面厘清负责PPP项目的政府机构与PPP项目公司的权力配置问题，准确界定参与各方的责任和权利。在PPP项目的前期工作中，项目治理层的参与主体对项目的环境、风险、经济性等因素要进行充分的调研与咨询，同时要针对PPP项目的具体特点设计项目运行流程。PPP项目的成功运行离不开充分、全面的前期工作。在PPP项目的后期工作中，项目的治理层必须对项目的服务与质量进行监督，保证PPP项目达到预期目标。
