在长期以来的政法理论中，中国立法过程被界定为“执政党通过法定程序参与立法和从事立法工作，力争将本党的主张和决定被代表人民意志的国家机关所接受和通过，以至上升为法律”①，因而成文法律集中体现了“人民的愿望、党的主张、国家的意志”②在事实与规范上的统一。这种关于中国立法的描述性概念，并非仅是政治正确的话语，还在很大程度上真实描摹了中国立法的权力配置情况与正当性来源。如果进一步追问，则必然涉及以下关键问题：人民愿望如何反映到国家机关的立法过程中，党的主张怎样引导法律的形成，以及国家机关体系内部如何达成立法的共识。基于上述问题意识，分别形成了目前关于中国立法过程的三种传统理论：议行合一理论、党国立法理论和部门立法理论。议行合一理论重点阐释国家立法机关如何忠实地代表与执行人民的意志，党国立法理论解决执政党领导立法工作的方式与正当性问题，而部门立法理论则关注国家机关不同部门之间在立法过程中的利益博弈。 值得注意的是，在2015年《立法法》修订中，增加规定“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作；综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草”——之所以增设该条规定，意在“发挥人大在立法工作中的主导作用”③。这项制度调整承继了新世纪以来立法主导权向权力机关回归的趋势，反映了权力机关与行政机关在立法权上的制度竞争，也势必强化人大法制工作机构所主导的“立法官僚化”的权力格局。本文所指称的“立法官僚化”是在立法机关中专职从事法律制定、由非民选专业立法人员组成的法制工作部门，在国家立法规划、法案起草、法律解释的过程中，以立法/法律专业知识为基础，从而一定程度上支配和主导了法律制定，成为游离于传统理论中民意代表、执政党决策者与行政机关之外的“隐形立法者”。本文旨在揭示中国立法过程的官僚化面向，以“立法官僚化”为视角审视中国的立法过程，阐释立法官僚化的基本理论与域外经验，分析其在中国发展的历史与制度成因，并总结如何在民主政治下规范与矫正立法的官僚化趋势。 需要特别说明的是，本文所采用的“官僚”与“官僚化”概念，并非习惯用法中作为贬义和批评使用的“官僚主义”或“官僚作风”的含义，而是特指马克斯·韦伯(Max Weber)语境中以理性化、专业性、科层制与规则约束为特征的官僚制。当然，这一官僚制概念本身就充满了歧义，学者指出即使是在韦伯的官僚制(bureaucratization)概念中，也包含了两个面向：一方面是指社会生活愈来愈受到大型的、科层化的与非血缘关系的组织管治，留给个人自治的空间越来越少；另一方面是指建立在法律理性权威的基础上、强调按照正式的规则与书面文件来运行的组织形式，政府人员也应达到相应的能力标准、全职工作、领受薪酬，并具有相应的权力和责任——前者是结构和形式上的官僚制，而后者是内容和功能上的官僚制。④本文是在后者意义上使用该概念，用于描述中国立法机关中专门从事立法工作的人员及其所依托的工作机构，所体现出来的专业分工和理性作业的特征。作为一种支配地位的组织形式，官僚制的弊端也愈发明显，包括组织的僵化、臃肿难以适应社会环境的变化，理性主义的极端化和对人性的损害导致了人的异化，知识和专业技术的精英统治在民主政治中的危机，以及目的和手段的倒置使形式合理性步入误区。⑤因而，在日常语言中使用的“官僚主义”或“官僚作风”所描述的政府机关工作人员人浮于事、脱离群众、被动消极的工作状态，虽然可以视作是官僚制所产生的弊端，但是与本文意义上的官僚概念大相径庭——王亚南先生也据此区分过两种意义上的官僚概念：一种是指在政府部门中的“技术性的官僚作风”；另一种则是作为社会体制的官僚政治。⑥ 在结构上，文章第一部分对传统立法过程理论进行简要介绍，指出传统理论为官僚立法的存在与发展预留了制度空间；文章第二部分提出“立法官僚化”的分析框架，从比较研究的角度观察官僚立法的一般发展趋势；在此基础上，文章第三部分围绕改革开放以来的“运动式立法”与法学发展，从立法实践与法学理论角度阐述立法官僚化的历史契机与理论基础；第四部分从制度形成的视角，分析立法权是如何通过“权力沉淀”从人大代表和权力机关逐步转向立法官僚，以及权力机关日趋封闭的认识格局对于立法官僚形成的影响；在最后的结论部分，本文总结立法官僚化与代议制民主的关系，分析应怎样将官僚立法归入民主政治框架之中，从而消解其带来的正当性疑虑。 一、中国立法过程的传统理论 传统的立法过程理论关注立法权的归属问题：议行合一理论旨在通过整合立法与行政的关系，保证立法过程真实反映作为主权者的人民意志；党国立法理论将社会主义国家的执政政党视为真实的立法者，展现执政党如何作为中枢纽带将民意转化为党意、按照一定程序使之成为国家法律；部门立法理论则将视野投向立法过程中政府不同分支之间的利益博弈，呈现立法过程中的多元主体间的竞争格局。这些理论分别展示了中国立法过程的不同发展阶段与不同政治面向，也为“立法官僚化”的存在与发展留下了制度空间。 (一)议行合一理论 议行合一在原初意义上指“立法权与行政权”的合二为一，是社会主义国家代议制的基础理论。议行合一理论起源于巴黎公社时期的“公社委员会”的实践：“公社委员既在公社委员会上参加决策，决定大政方针，又在各自参加的委员会和各区的工作中直接执行各项法令并监督执行情况”⑦。因而，在议行合一之下的代议机关是真正意义上的“权力机关”，或者称之为“全权性机构”，否定行政官僚存在的必要性，并通过人民对于民意代表的选举、监督与罢免实现了人民主权的常态化运行。议行合一理论具有天然的“反官僚制”倾向，其政治理想并非局限在普遍选举或是立法参与，“而是一切公职人员都由公民直接选举产生，就是说要彻底铲除委任制”⑧。 议行合一的组织形式在政权创设初期或是紧急状态下具有明显的制度优势，权力机关可以迅速作出政治决断并付诸实施，立法过程也直接体现并反映民意需求。比如学者指出俄国苏维埃体制即起源于1905年的罢工委员会，其更加准确的翻译是“全权代表大会”或“工农兵全权代表大会”⑨；在中国最早将“议行合一”理论付诸实践是1925年在省港大罢工期间成立的“罢工工人代表大会”，以及作为其执行机关的“省港罢工委员会”⑩。这些制度雏形都严格遵循了议行合一的要求，权力机关兼具决策权与执行权，并接受工人的直接监督，以防止自身蜕变成特权阶层与官僚机器。但是随着政权由临时体制过渡到稳定状态之后，行政事务本身愈发专业化与复杂化，权力分工成为不可避免的发展趋势。“由于立法、行政事务异常繁重，机构和人员的统一既削弱了苏维埃的立法职能，又不利于行政效率的提高，因此在苏联1936年宪法中立法与行政职能开始分离”(11)，这表明政治实践已经背离了最初的制度设计。而在中国也有大致类似的制度探索过程，除了在中央苏区短暂施行的“工农兵代表会议制度”可以归为议行合一体制外，其他时期很难找到典型的议行合一制度。(12)
