一、引言 社保基金是指全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的社会保障基金。包括养老保障基金、失业保障基金、工伤生育基金等18项专项基金。社保基金审计是依据一定的审计标准，通过执行相关的审计程序与审计方法，对社保基金的安全、完整、合规性运营以及真实性信息披露等社会责任履行情况进行监督、鉴证以及评价的独立性经济监督活动，具有维护财政资金安全运行、预防与惩治官员腐败，促进社会公平的作用，直接关系到人民群众的切身利益。但近年来，从轰动全国的上海社保案开始到现在，广州、容桂、鞍山以及平昌等大大小小的社保案件可谓层见叠出。另外，从审计署最近公布的《全国社保资金审计结果》而言，仍然存在地方政府将社保基金挪用作财政支出和违规投资，社保基金在营运过程中的制度控制不够严格以及业务管理不规范等问题。这些问题的存在极易导致审计风险的发生，破坏了社保基金的安全与完整，损害了人民群众的切身利益。因此构建有效的社保基金审计风险控制体系对防范社保基金审计风险的发生有着重要的现实意义。 近些年学术界逐渐开始重视社保基金审计方面的研究。Margetts(2007)认为在社保基金审计中利用计算机技术可以提高工作效率；Munroe(2004)经过研究发现若降低社保基金审计风险发生的可能性，需要建立社保基金审计评价体系；Ehrlich(2007)则提出了完善社保基金法律制度有助于社保基金审计工作的实施。国内在这方面研究中，张永杰(2007)针对社保基金审计方法落后的现状，提出了运用社保基金联网审计的新思路；钱润红等(2010)则针对政府审计机关如何确保社保基金安全完整及其专项审计特殊性，从审计方式上进行了研究；刘爱东等(2009)则是通过国外社保基金审计经验对我国社保基金审计的启示，对我国社保基金审计目前存在的问题提出政策建议。这些对于社保基金审计的研究总体上取得了一定的成果，但并没有从审计风险的角度来研究社保基金审计问题，对社保基金审计风险问题的研究极为匮乏。本文针对政府审计机关仍然存在的社保基金审计风险问题，探析社保基金审计风险存在的原因，并在此基础上构建有效地社保基金审计风险控制体系，对社保基金审计风险的控制具有重要的理论意义。 二、社保基金审计风险存在的原因分析 (一)标准不统一形成的审计风险 目前的社保基金审计缺乏统一标准。社保基金审计标准是衡量社保基金审计对象真实性、合规性以及收益性的评判依据。由于社保基金涉及项目众多，使得每一具体项目审计工作的展开都需要必要的审计标准，尽管审计署一直在积极推进社保基金审计，但至今仍未颁布详细的社保基金审计标准。社保基金审计标准的缺乏，实践中必然会导致审计目标、审计程序、审计责任以及审计评价等可遵循规则的不统一。社保基金审计需要一整套严格的标准来保障其审计工作的效率和效果，需要有健全严明的执行程序和衡量标准，其在审计过程中还需要财政、税务等相关部门的配合，由于社保基金审计缺乏标准，使得在实践中无法建立如民间审计那样具有完整性、层次性、具体性的审计体系。 (二)主体独立性缺失与胜任能力不足形成的审计风险 独立性是社保基金审计的基本前提。在社保基金审计失败案件中，很大程度上是由于政府审计人员独立性缺失，主要体现在两个方面：一是政府审计机关的领导体制。我国《审计法》对政府审计的独立性制度规定的是实行双重领导体制，同时受本级政府机关和和上一级审计部门领导，其中以上一级审计机关领导为主。其本质是我国政府审计机关组织在形式上存在独立性，而缺乏实质上独立。我国政府领导下的审计独立性体制，在实践中，表现为政府审计机关不仅是政府机关的监督者，而且还受政府机关的行政干预，这不利于政府审计独立性作用的发挥。在政府审计中，出现的“以权压审”和审计结果被“过滤”的现象是行政领导体制下审计机关独立性制度的重大缺陷。二是政府审计人员独立性难以保障。尽管我国相关法律对审计人员的任免和配置规定了严格的要求，但在实践中，政府人员却拥有着审计人员人事的任免和配置，审计人员仍然属于一般政府公务员，其任免和调动没有专门的法律规定，只能遵守一般的公务员法规。因此，政府审计人员缺乏相应的职业道德约束，从而导致在审计的过程中，相关审计人员不能很好地权衡法与情，权与利关系。政府审计人员的专业胜任能力是指在一定衡量标准下，政府审计人员成功完成某项专业任务的综合能力，是政府审计机关的一项核心资源。社保基金审计作为一项关系民生的重大专项审计，其政府审计人员专业胜任能力不可或缺。但目前政府审计人员专业胜任能力不足问题依然普遍存在。一是审计人员知识单一化。从目前政府审计公务员考试可知，报考时专业要求只是标准化的会计与审计专业，在当代多元化审计大背景下，并没有详细细分，致使入围者只有单纯的会计与审计背景，而当遇上类似于社保基金审计这种专业性极强的重大专项审计时，审计人员知识单一化问题会暴露尤为明显。二是缺少系统的社保基金专项审计培训机会。由于过少的专项审计培训机会，使政府审计人员在社保基金专项审计专业胜任能力获取与保持上受到很大影响，严重影响审计工作完成的效率和效果。 (三)客体舞弊与监管机制缺失形成的审计风险 舞弊是指被审计单位使用欺骗手段获取不当或非法利益的故意行为。由于社保基金的项目众多、规模庞大以及管理与运营环节较多等特点，使得舞弊发生的可能性增加。究其原因包括三个方面，一是实施舞弊的动机和压力。例如社保基金管理机构由于为获得利益而违规使用，但最终造成了投资损失，迫于规避风险压力而实施舞弊。二是实施舞弊的机会。比如社保基金管理机构组织结构复杂或者内部控制存在缺陷，很容易出现舞弊风险。三是实施舞弊的环境。一些社保基金管理机构内部由于长期处于不适当的价值观或道德标准的环境之下，给滋生舞弊提供了土壤。《中共中央关于国有企业和发展若干重大问题的决定》以及《社会保险费征缴暂行条例》明确规定，严格管理社会保障基金，加强监督，严禁挤占挪用。但在审计署的2012年公布的《全国社会保障资金审计结果》中却显示社保基金监管机制缺失，一方面是违规违纪现象的存在。比如部分单位扩大范围支出和违规运营企业职工基本养老保险，经办机构审核不够严格造成向不符合条件的人员发放养老金以及隐瞒人员死亡信息、收入不入账等骗保问题。另一方面，制度执行和业务管理还不够严格，例如部分单位社保基金管理，业务管理及农民工等部分人群保障政策的落实等都存在问题。可见，针对社保基金管理的监管机制明显缺失，监管机制建设亟待加强。
