在法国近代史研究中，中央集权是一个备受关注的议题，相关论著蔚为大观，但是专门针对革命时期集权问题的研究则明显不足，这或许与制度史的研究范式有关。19世纪初以来，中央集权便被纳入文明发展与社会演进的宏观分析框架，这被视为瓦解特权、建立统一民族国家、实现身份平等的主要推动力，而革命只是该体制不断强化与完善的一个阶段，并不构成任何意义上的断裂或转折，因此研究价值也就不那么突出。这种范式的影响很广。自由派史家据此来论证革命的合理性与必然性，强调革命是新的社会与国家成型这一不可逆转的历史进程的一个篇章。①保王派借此颂扬绝对君主制的历史功绩，贬低革命的贡献，在他们看来，革命只不过是延续了路易十四的未竟事业。②20世纪的制度史研究遵循了类似理路。泽勒、杜歇等学者将绝对主义与中央集权等同视之。③奥利弗-马丁甚至强调集权的过程始于圣路易时代。④莫尼耶、安托万等人的研究进一步强化了这种趋势。⑤孚雷、贝克等则从政治文化角度阐述了类似看法。⑥这种长时段的研究范式揭示了中央集权对现代政治文化的积极意义，有其合理之处，但在不同程度上模糊了革命阶段的特殊性，往往简单地认为革命只不过从旧制度继承了一套已较为完善的集权体制，忽视了革命过程中行政权力与行政体制经历的复杂变化。 本文将集权视为中央与地方之间的权力关系。之所以选取这样的角度，是因为革命毕竟是比较特殊的时期，中央政府与地方政府在具体行政职能方面的分工既不明确又时常变动。在此期间，集权体制所经历的并不是一个不断强化、不断完善的过程。相反，这个过程极为曲折复杂。最初实行的是推动分权的政策，并借此摧毁了过去的一切制度，包括行政集权，在经历了两年的分权后，才开始逐步恢复集权。本文剖析集权制度废弃与重建的原因，并阐释在这一过程中行政原则与中央集权的性质发生了何种变化。 一、“有头无臂”体制及其成因 国民制宪议会主要通过三部法令，对旧制度行政体制进行了全面改革。1789年12月14日法令设立市府，并详细规定了市镇官员的选举原则，界定了市镇权力。12月22日法令将全国划分为85个省，确立省、区、市三级行政单位，每级行政单位均设行政议会、政府与检察官，并规定了公民选举权和被选举权的纳税标准。1790年1月8日颁布《国民议会关于行政部门组建的说明》，界定了行政组织的基本原则。⑦根据上述法令，新的地方行政体制有两个基本特点。第一，强调地方自治。首先，市镇享有极宽泛的权力，有权分摊和征收税款、领导国民卫队、维持地方秩序、召集军队、宣布戒严等。而省府的权力很小，无权征税，只能负责摊税以及一般的公共事务。其次，市府相对自由，只需接受上级行政部门的一般监督，而省府必须接受严格的行政监管。⑧第二，中央政府不干涉地方行政。1789年12月22日法令规定，在省行政部门和最高行政权力之间不设任何居间权威。⑨所谓“居间权威”指类似旧制度的督办官。这意味着中央将不向地方派出任何官员，而地方事务则完全由民选官员组成的政府负责。因此，新旧体制之间最显著的区别表现在，1789年之前，地方官员都由中央下派，1789年后则全由地方选举产生。⑩19世纪史家米什莱把1789年改革创立的体制称为“有头无臂”的制度。(11) 这套体制在学界备受指责，被认为是革命初年行政无序且缺乏效率的根源所在。(12)这些批评不无道理。制宪议会对地方采取放任态度，必有其弊端，不仅法令执行不力，而且地方政府时常挑战上级部门的权威。不过，制宪议会并非看不到这些问题。议会代表弗朗西就曾警告过，行政无序可能会导致又一场革命：“历史证明，一场革命能重生帝国，但是第二场革命则会毁灭整个国家。”(13)另一位代表沃布朗也强调了树立中央行政权威、建立强政府的紧迫性。在他看来，这不仅能解决行政无序，更有助于维持社会的整合： 对公共事务的最严重威胁就是行政缺乏统一性；关键要建立一个强有力的政府；我们还不曾有这样的政府，如果行政官员不会尊重冠以法律之名的行政命令，那么我们就不会有这样的政府；如果民众组织不断干涉政府的行为，我们也不会有这样的政府。没有法律的独裁，就不会有政府。没有政府，这个两千五百万人的社会就无法延续下去。(14) 尽管如此，议会也没有放弃分权的立场。当时，尽管危机频仍，骚乱不断，地方抗命不遵的情况屡屡发生，但议会并未下派专员予以直接干涉。据统计，有关下派特派员的讨论，前后仅有六次，每次都引起与会代表的争执，最终居间权威没有重建。(15)不仅如此，随着革命局势的不断恶化，中央职权非但没有扩大，权力非但没有趋于集中，议会反而不断把救国措施和革命法令委托给地方市府，中央政府被逐步架空，分权趋势愈发明显。 根据1791年1月27日法令，只有市府有权审核过往人员的通行证，并负责监控流动人口。地方国民卫队的士兵或军官若发现某人的通行证有问题，有权将此人扣留审问，无需上报。(16)该法令将事权重心放在基层政府，完全绕开了省府与中央政府的监管。立法议会期间，最典型的放权措施莫过于1792年7月11日颁布的《祖国在危急中》。该法令不仅授权地方行政议会进入永久会期，彻底废除制宪会议对会期的严格限制，而且采取了一种明确绕开中央政府、诉诸民众的方式来救国。细检法令全文，可以发现，几乎没有一项条款涉及中央政府理应承担的职责，相反地方政府却可以在不得到中央政府授权的前提下，为本地国民卫队配备武器弹药。(17)该法令落实后，地方市镇实际成了一个个小型武装共和国，取代了国王的中央政府，成为救国的主要力量，中央权力彻底让位于地方权力。(18) 根据传统解释，革命时期的集权本质上是一种应对革命危机而采取的临时手段。(19)综上所述，这个看法有待商榷。革命初年的情况表明，形势越危急，议会越依赖平民，权力下放的倾向越明显。本文认为，导致议会固守分权的原因有观念、政治与制度三方面。
