代建制是应用于基础设施领域的新型建设管理模式。在我国的水利工程建设中，代建制是指项目法人通过公开招标等方式，选择具有相应资质的项目管理公司、工程咨询公司，或具备相应工程项目管理能力的其他单位，为其提供专业化的建设、管理、服务的一种建设管理模式。作为国家投资体制改革的重要一环，代建制建设管理模式在2004年获得国务院认可，此后在上海、江苏、浙江、福建等地的政府项目，以及南水北调等重大水利工程建设中被广泛应用。 一、水利工程项目代建制财务管理的问题 水利基本建设项目作为国家重大投资项目，具有显著的公共物品特性，其社会效益和环境效益远大于经济效益。2011年1月29日，中共中央、国务院印发的《关于加快水利改革发展的决定》(2011年中央1号文件)明确要求非经营性政府投资水利项目要加快推行代建制。代建制明确了投资人(国家)、项目法人、代建单位、使用单位等各方的权责和利益关系，从机制设计上优于传统的“投资、建设、管理、运营四位一体”的管理模式，发挥了专业化优势，并对提高公益性水利项目建设水平、节约投资成本、提高投资资金利用效率、确保竣工质量等，发挥了重要作用。但代建制本身作为一种非经营性政府投资项目的建设管理模式，在实际运行中仍然存在一些问题。其在财务管理方面要明确和解决的问题主要包括： 1.代建各方财务权利责任划分问题。如何明确划分出资人、项目法人和代建单位等各方的财务权利和责任，是代建制顺利推行的前提。项目法人和代建单位之间权利义务关系是什么？代建单位是否获得充分的授权？其资金拨付和使用的具体权限是什么？资金使用的监督主体是谁？这些都需要明确。实施代建制以来，虽然各地进行了一些有价值的探索，但财务管理方面权责不清的现象依然存在。代建单位的法律地位并不明确，代建单位对自身的财务管理责任不够了解，各方财务权限划分不清晰，以至于出现有的投资者对代建单位财务管理工作过度干涉的现象。 2.代建工程会计核算模式问题。会计核算模式是项目法人建账，还是代建单位建账？资金拨付是由财政部门直接拨付给代建单位，再由其转拨给使用单位，还是区分不同类别设定不同的资金拨付方式？不同的建账模式和资金拨付方式下，资金使用效率和效果是不同的。从财务管理的角度看，资金采用层层转拨方式是不科学的。 3.过程管理和费用控制问题。过程管理主要是依据项目进度计划，对项目各个阶段的活动定期进行比较分析，度量项目实际进度与计划进度的差异，并及时纠偏。代建单位如何根据工程概算，制定科学合理的施工和费用控制计划，把控好各个阶段和环节的成本(建设费用)支出，是代建项目财务管理的重要环节。 4.代建项目财务风险的控制问题。代建项目财务风险包括合同管理风险、资金使用风险、招标风险和投资控制风险。合同管理风险是指合同的签订、履行等环节涉及资金运动而产生的风险。资金使用风险是指预付工程款的保证、支付和扣回、质量保证金的扣除、工程结算款的支付等环节产生的风险。招标风险是指在招投标过程中涉及资金运动而产生的风险。投资控制风险是指由于工期延迟，征地拆迁成本提高，配套资金不能及时、足额到位，以及其他一些不可预见因素的影响，超出批准的概算投资等产生的风险。控制好这些风险是非常重要的。 5.管理费的标准和开支问题。按照目前的制度安排，代建单位的代理费用一般为一笔固定金额费用，或者是按工程造价的一定比例提取，代建单位并不承担风险。由于目前代建制的管理还不是很成熟，行业内缺乏统一标准，也没有对代建管理费作出明确规定，所以管理费超支的现象比较普遍。 6.代建制财务管理的绩效评价问题。项目资金使用是否合乎规范，资金使用效率如何，需要相关部门进行科学评价和绩效管理，并且根据具体绩效进行奖惩，有利于激励代建单位提高财务管理水平。 二、水利工程代建项目财务管理的特点与难点 基于前文的分析，本文以蚌浮段工程为例探讨该水利工程项目财务管理的特点和难点。蚌浮段工程是2014年国务院常务会议确定的近期加快推进172项重大水利建设工程之一，同年获水利部批复设计。该工程项目法人为安徽省治淮重点工程建设管理局(以下简称“安徽省重点局”)，项目法人全权委托淮河水利委员会治淮工程建设管理局(以下简称“淮委建设局”)为代建单位。安徽省重点局属于安徽省水利厅的二级机构，属于地方预算单位，淮委建设局属于淮河水利委员会(以下简称“淮委”)的二级单位，属于中央预算单位。因代建单位与项目法人分别隶属于不同的预算管理体系，按照《代建协议》，二者属于委托代建关系，相应产生了委托代建的财务管理关系。因此，该项目财务管理具有代建模式的特征，相应的财务关系、投资预算、资金筹集与支付以及信息报送等与同一预算体系下的财务管理方式不同。该工程项目财务管理的主要特点有以下几个方面： 1.资金筹集难度较大。根据概算，该项目总投资为53.8亿元。其中，中央预算投资定额补助为32.48亿元，约占投资总额的60％；安徽省级配套投资为10.66亿元，约占总投资的20％；市级配套投资为10.66亿元，约占总投资的20％。由于承担市级配套投资的蚌埠市、滁州市地方财力有限，筹集难度较大。项目法人仅负责中央和安徽省本级资金筹集，并不负责市级配套资金筹集，该笔资金需要由代建单位负责筹集落实，增加了代建单位筹资的难度。
