高校内部控制规范问题及对策研究　　

      一、高校内部控制内涵及研究进展

      高校内部控制就是在高校内部管理中实行的自我调整、约束、规划、评价与控制方法、程序及措施的总称。内部控制制度的建设和执行关系到单位经济活动的合理合法合规、资产安全和使用有效、会计信息资料的正确可靠、防范舞弊和预防腐败、公共服务的效率和效果。健全的内部控制规范能够提高高校对内部控制工作的重视，增强领导班子的风险管控意识，可以更有效的将高校的各种经济活动纳入一个统一的管控体系中，进而使高校的管理趋于“科学化、规范化”，在保障财政资金安全的同时便于高校各部门之间形成联动机制，提高资金使用的绩效。

      2008年6月，我国财政部、审计署、证监会、保监会、银监会联合颁布的《企业内部控制规范——基本规范》以及2010年4月发布的《企业内部控制配套指引》，标志着企业内部控制规范建设已成体系，为我国企业内部控制的发展奠定了基础。然而针对高校或其他非营利组织的内部控制规范进展则较为缓慢，一直以来针对高校内部控制的法规和规范的建设主要围绕财务会计方面来制定，从1997年1月1日批准并实施的《事业单位财务规则》开始，《高等学校财务制度》、《教育系统内部审计工作规定》等等一系列规章制度的建立，为高校会计核算打下基础，对高校影响较大的有2013年1月1日施行的新的《高等学校财务制度》和2014年1月1日施行的新的《高等学校会计制度》，这两项制度成为加强高校财务管理的重要法规依据。

      

      二、高校内部控制存在问题的具体表现

      (一)预算业务控制

      1.预算编制方面不完整、存在两套预算

      (1)存在财政批复预算与校内预算两套预算。《高校财务制度》中将预算定义为：“高等学校预算是指高等学校根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划”。预算编制是部门工作的起点，单位应根据有关法律法规要求，严格按照预算管理职责、预算编制程序、收支范围和内容等要求编制预算。但在调研中发现，大部分高校除了按规定编制上报给财政的预算外，还会结合财政对学校的预算批复，编制校内预算，且两者差别较大，某高校2014年财政批复预算与校内预算差别见表1：

      从表1可以看出，在编制校内预算时，人员支出比财政批复预算中多3168.8万元，专项支出比财政批复预算少4377.96万元，说明此高校在编制上报财政预算时，把部分属于基本支出中的人员支出放在专项支出，而在编制校内预算时按照实际编制。

      (2)上年结转结余及当年收入未编入预算，预算编制不完整。部门预算的编制要完善结余结转资金管理，加大部门结余结转资金统筹力度，同时推进综合预算管理，按照全口径预算管理要求，将所有收入支出均纳入预算管理。但在检查中发现，部分高校预算编制不完整，如某高校房租收入765.66万元未编入2013年预算。收入不编入预算，资金脱离正常收支轨道，在自我约束力较弱或内控制度较差的情况下，容易诱发违纪违法行为产生，同时也为年度决算埋下了隐患。

      2.预算执行不到位，缺乏约束力

      

      (1)违规发放津补贴、奖金及职工福利。《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央纪委、中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署关于严肃纪律加强公务员工资管理的通知〉的通知》(厅字[2005]10号)中明确规定“各地区、各部门、各单位必须坚决维护国家公务员工资政策的严肃性，……一律不准以任何借口、任何名义、任何方式在国家统一工资政策之外新设津贴、补贴、奖金项目，一律不准提高现有津贴、补贴、奖金的标准和水平；一律不准以现金或其他任何形式发放新的福利……参照国家公务员制度管理的单位、依照国家公务员制度管理和经费来源主要由财政拨款的事业单位，参照本通知精神执行”。但调研中发现，部分高校仍发放教师节补助、春节福利及电话补、车补等各种补助。以某两个高校为例，具体见下表2。　

      

      (2)项目支出执行进度慢。预算执行关系到高校各项政策的贯彻落实，关系到财政职能作用的有效发挥和财政资金使用效益的提高。近年来，为加快高校预算执行进度，相关部门通过细化项目预算、执行进度通报等措施来改善预算执行进度。但在调研中发现，部分高校项目支出执行进度缓慢，某高校2014年项目支出预算，财政厅批复使用政府性基金2014年1～10月执行情况具体见表3。

      从表3中可以看出，2014年项目支出预算，财政厅批复使用政府性基金3，114.1万元，2014年1～10月使用政府性基金实际支出1，342.55万元，执行进度43.1%，进度缓慢。项目支出执行进度缓慢，严重制约了资金使用效率的提高，影响学校正常发展，同时前期执行进度慢会造成岁末突击花钱，导致产生低效率的支出及铺张浪费。