长期以来，随着科学技术对国家安全、经济发展、环境保护、社会治理等方面影响的持续增大，如何做出“好”的宏观科技决策，一直是科技政策的决策者和研究者关注的重要议题。近年来循证决策(Evidence-based Policy Making)理论的提出，使得证据与决策的关系再次成为各类政策关联方关注的焦点。 所谓循证决策，就是依据证据做决策，其基本思想来自循证医学(Evidence Based Medicine，EBM)。循证医学起源于上世纪90年代中期，提倡把医生个人的临床实践经验与科学研究的结论结合起来，为患者提供最好的医疗服务[1]。基于证据做决策的循证医学理论，在取得一定社会认可后，进入了政府体系。1999年，英国布莱尔政府发表的《政府现代化白皮书》和英国政府内阁办公室发布的《21世纪的专业政策制定》，引入了循证决策的概念和思想。《21世纪的专业政策制定》提出，循证决策意味着：“政策制定者的决策是建立在最佳的可利用的证据的基础上，这些证据来自一系列广泛资源；所有关键利益相关者都能够在政策发展的初始阶段就参与进来并且经历整个政策过程；所有相关的证据，都会以一种重要的和通俗的格式提交给政策制定者”。2000年，英国绩效创新中心在其报告《合力制胜》中分析了数据分析与模型建构在决策者获取证据中的重要性。2001年，英国政府绩效与政策研究中心发表了一份报告《更好的政策制定》(Better Policy Making)，通过案例研究考查了政策决策者利用证据的方式，发现决策部门所利用的证据的关键来源，包括“国内和国际的研究的数据、政策评估、经济模型和专家知识”[2]。 继英国政府之后，其他主要国家在循证决策方面也做出了有益的努力和尝试。在科技政策领域，最有影响力的努力和尝试当属曾经担任美国总统科学顾问的Marburger首倡的Science of Science Policy(SoSP，中文译名：科技政策学)。Marburger认为科技政策学的用意在于能在科技决策中系统使用经济决策的模型和数据方法，并且利用自己的资源切实推进了科技决策的科学化和证据化研究[3]。2011年日本文部科学省启动的“科学技术创新政策中的为了政策的科学”(SciREX)工程是一个根据日本自身情况设计的基于证据做出“好”的科技决策的项目，旨在强化宏观科技政策决策的证据搜集、方法开发和人才培养[4]。 “基于证据做决策”是决策研究和实践等方面的基础性共识，但是何谓证据、宏观决策①需要的证据和微观决策②需要的证据有何不同、微观证据如何才能构成对宏观决策的有效支持、如何组织有效支持宏观决策的证据等关于宏观决策的基本命题，并没有得到清晰阐述。 本文以日本科学技术基本计划为案例，研究其决策证据的搜集与提出机制，从一个侧面探讨宏观决策与证据的关系。每5年制定一次的日本科学技术基本计划开始于1996年，到目前已经完成了3期，正在执行的是第4期，2016年将实施第5期，当前正是第5期日本科学技术基本计划研制关键期。日本科学技术基本计划坚持时间较长，每期计划间的衔接性较好，决策过程信息公开较充分，既是合适的案例研究对象，也可以为我国科技规划制定提供参考和借鉴。 一、证据之于决策 1.证据的三种作用 虽然基于证据做决策是不争之共识，但是证据对决策产生什么样的作用却各有所见。2010年，Tingling和Brydon在MIT Sloan Management Review上发表论文“Is Decision-Based Evidence Making Necessarily Bad?”，把证据对决策的作用分为三种，第一种是做出决策(证据被用于做出决策，决策直接以证据为依据)，第二种是帮助决策(证据被用于决策时的参考信息，在作为决策参考时，证据发挥着与尽职调查类似的作用)，第三种是支持决策(当搜集或修改证据的惟一目的是为了使已经做出的决定合理化，这时证据就是被用于支持决策。这与在没有严谨的依据的情况下进行决策有所不同。决策环境常常是复杂而又缺乏条理的，无法找到确凿的依据以支持某种行动方案)[5]。 Tingling和Brydon的研究结论有较大的代表性和说服力。不过值得注意的是，他们的研究对象是非政府决策即本文所称的微观决策。Tingling和Brydon的研究表明，即便是在利益链条相对清晰的微观政策决策行为中，证据也并不总是发挥着直接的和决定性的作用。两位作者称：“许多管理者认为其组织已经实施了循证决策，但事实上，他们没有意识到该组织真正实行的是‘按照决定制造证据’”[5]。 和微观决策相比，“按照决定制造证据”的情况，发生在宏观决策行为中的概率要大得多的多。如果认为微观决策有显著的操作特点、可以称之为操作型决策的话，那宏观决策则可以分为有显著发展趋势特点的趋势型决策和有显著主观愿望特点的愿望型决策。例如，2013年4月，德国政府推出“工业4.0”战略，激发了世界各主要国家对制造业战略的再认识，美国、日本等纷纷做出相应的战略部署，我国也提出了“中国制造2025”战略。这是典型的趋势型决策。又如，1964年美国约翰逊总统提出的消灭贫困、提高福利的“伟大的社会”计划，则是有一定代表性的愿望型决策。就宏观决策而言，无论是趋势决策还是愿望决策，都很难直接立足于微观证据做出。即，微观证据、包括微观证据的归集，都不能成为趋势决策逻辑和愿望决策逻辑意义上的对宏观决策的直接支持。
