修订日期：2015-02-10 DOI：10.11821/dlyj201504001 系统揭示“多规”的形成、发展、互补、兼容、趋同和困境，深刻剖析其形成原因和动力机制。据此提出：变革中国特色规划制度安排，拟先“多规融合”，再“多规合一” 1 引言 在中国长期的封建制度下，政府为百姓所养，政府管理主要是收取来自百姓的赋税，维持政权运行，不需要国家经济和社会发展规划。城市发展就是城市建设，只需要成为传统中国文化的象征和符号，而并不将民生、发展发在优先位置，因此虽然古代城市也有城市规划，也只是在城市建设过程中贯彻和突出传统中国哲学、文化、艺术、威权的张本，并不是真正的城市建设蓝图。直到民国后期，沿海部分城市才有外国城市规划师帮助编制现代意义的城市总体规划。土地基本属于地主和封建王朝所有，以农为本，也不需要土地利用规划。1949年以后，由于计划经济体制和全社会全领域管理的需要，采取了“大政府、小社会”的政府管理模式，经济、社会、建设、土地、环境、交通和能源等划分为不同的政府部门。为了实现经济和社会发展目标，各部门都在为了“发展”编制各自的部门规划或计划，涉及空间要素的有城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划、环境和生态保护规划、交通规划等。随着资源、环境和生态问题的加剧，这些“类空间”规划显得越来越重要。2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。同年12月的中央经济工作会议进一步要求：加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县“多规合一”。为什么在市场经济体制改革过程中如此强调“多规合一”？这些规划的历史地位如何？演化过程怎样？本文试图就“多规”分立及其演化与融合问题展开研究。 2 计划经济时期的国民经济计划和城市总体规划 1949年到“改革开放”前是中国的计划经济时期(1949-1965年)，也是国民经济计划和城市总体规划的初创时期。 2.1 苏联版的国民经济计划 1949-1952年是国家战后恢复时期。1953年开始学习苏联计划经济体制，将国民经济各部门联接成为一个有机整体，实现社会化大生产，因而客观上要求部门间保持一定的比例关系。在这一时期，国民经济计划是指令性的，规划目标的实现主要靠政府和行政命令，规划内容集中于工农业产品产量和建立独立完整的工业体系。社会发展及第三产业在当时不属于生产领域，没有纳入规划[1]。到1978年，共编制了五次国民经济计划。“一五计划(1953-1957年)”以苏联156项援助项目为中心，由694个大中型工业建设项目组成。“二五计划(1958-1962年)”由于“一五计划”完成，助长了盲目乐观情绪，提出“十年赶超英美”并形成“大跃进”运动，又因此导致“反右倾”运动，造成国民经济比例关系严重失调。“三五计划(1966-1970年)”立足于对付苏联发动的战争，把国防建设放在首位，加强了“三线”建设。“四五计划(1971-1975年)”，鉴于国民经济发展已经严重失调，为了维持基本生活需求，注重粮食、棉花、钢铁、煤炭、发电和铁路货运的规划。“五五计划(1976-1985年)”由于“左”的思想指导还未得到纠正，提出的计划指标严重脱离实际和投资能力被终止。因此，可以说，在中国实施计划经济体制的前30年，除“一五计划”外，后四个“五年计划”均是不成功的计划。 2.2 落实国民经济计划的城市规划 “一五”时期，城市规划在全面学习苏联城市规划模式的基础上，以国民经济计划为依据，配合重点工程建设，全面组织城市的生产和生活，编制内容相对简单，也具体可行[2]。到1959年，全国设市城市199个，先后有180个城市、1400个城镇编制了城市(镇)总体规划[3]。然而，1960年桂林会议后，也开始了城市建设的“大跃进”，城市规划的指导思想偏离城市发展的内在规律，盲目冒进取代科学规划和决策，使城市规划的科学性受到质疑。1960年全国计划会议宣布三年不进行城镇规划[1]。1962年为了强调规划的科学决策，纷纷将“城市规划设计院”改名为“城市规划设计研究院”。1964年，“建设”作为一个经济部门划归国家经济委员会领导，由于城市规划设计研究院不是物质生产单位，便被合并到城市规划局，科研人员和编制也被大幅裁撤，且业务职能被限定在“只搞调查研究，不领导规划业务”。同时高等院校也停办了城市规划专业。在“文化大革命”时期，城市规划进一步被废止。总体上，这一时期的城市规划是全面学习苏联城市规划理论和方法，不仅考虑生产布局，同时也安排生活居住的各项措施[1]，是“从属于国民经济计划的一个组成部分，是对国民经济发展计划单向、被动的空间落实，是经济计划的解释、补充或延伸，或者说是经济计划的空间图解”[4]。 2.3 “两规”之间的分工与协调 综上所述，不难看出，初创的国民经济计划和城市规划，主要是学习和照搬了苏联的国民经济计划和城市规划编制体制。国民经济五年计划是计划经济体制根本保证，因此包括了生产、资源分配以及产品消费各方面的计划，同时需要对重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出安排，以达到全社会范围内人力、物力和财力的集中调配，在兼顾效率与公平原则下保证经济社会协调发展。城市总体规划是“对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施”。国民经济计划和城市规划两者主次分明，分工明确，为经济社会发展和城市建设勾画蓝图(见表1)。但值得注意的是，除了“一五”时期外，两种规划都或多或少受到“大跃进”思潮的影响，均未能对国民经济发展和城市建设发挥真正的指导作用。
