中图分类号：K257.9 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2015)07-0157-11 教育改革是清末新政的荦荦大者。废除科举后，清政府在中央和地方陆续设置各级学务管理机构，此类机构均非旧制因袭，属于改革中的制度创新。近年来，已有学者就学部等机构做过专题研究，但这些研究主要集中在中央和省一级，州县层面鲜有涉及。关于地方教育行政的叙述也多是以章节的形式见于某些通论性的著述中，缺乏对地方学务机构缘起的背景及其督办地方教育的具体实践做细致的考察，这其中一个重要因素是地方档案的阙失。本文通过勘校和梳理清末江苏省宝山县于1907年至1912年汇编的历年学事资料①，兼及同时期其它州县学务机构的种种面相，以期揭示清末地方教育行政体制创设的整体过程。 一、劝学所和教育会章程的出台 清末新政时期，推广人才教育以取代垂千余年的科举取士为提倡新教育改革的人士所热衷，“培植人才以济时艰”在当时深植人心②。舆论普遍呼吁对国民施以义务性的初级教育，使普通人能具有一技之长，以自立于社会。此类言论也反映了新教育改革开始重视初等教育的趋势。1902年(光绪二十八年)，清政府颁布的《钦定小学堂章程》中正式确立了普及七年教育的方针：“无论何色人等，皆受此七年教育。”③该法于人身平等也有积极意义，嗣后，“浙江之惰民，广东之蛋户，亦皆许其入学”④。在第二年重订的学堂章程中，更是将七年教育明确为国民必修之阶段，“凡小儿及就学之年而不入小学者，罪其父母，名为强迫教育”⑤。这样，初等教育就被以中央法令的形式定性为国民义务教育。1903年12月及1905年8月，为消除科举制度对新教育改革的掣肘，经张百熙、荣庆、张之洞等人上疏在前，袁世凯、周馥、端方等人会奏于后，清廷最终谕令全国废止科举，同时责成地方“厅、州、县赶紧于城乡各处遍设蒙小学堂，慎选师资，广开民智”⑥。诚然，科举废除客观上有助于初级教育的普及，但在一些保守绅士及传统塾师中间却引发了强烈的抵触情绪，在他们教唆蛊惑下，不满学捐杂税的乡民于夜间损毁校舍，以后更是发展为日间的公开破坏。地方上的毁学事件此起彼伏，不只妨碍了新教育改革，也让清廷担心由此可能引发的民变。为维持地方学务秩序，刚成立不久的学部酝酿在州县一级成立专门的学务管理机构，其具体做法即推广直隶首创的劝学所制度。 严格地讲，清代教育行政在府、州、县一级，仅有形式上的学官设置而无实质性的学务管理机构。府、州、县虽设儒学署，且府有教授，州有学正，县有教谕，“教授、学正、教谕，掌训迪学校生徒，课艺业勤惰，评品行优劣”⑦，但这些学官的主要职责是巡视当地科考，以及春秋两季的祀孔活动。清末出任直隶总督的李鸿章、周馥、袁世凯等都是倡导革新、重视人才的开明疆吏。由于地处京畿，易得多方奥援，直隶教育改革实验走在了全国前列。袁氏更是将新式学堂称之为“新政之大端”，并延聘日本教习渡边龙圣为直隶学务顾问，与时任直隶学校司督办的严修一起试行劝学所制度。1905年8月，直隶各州县统一成立劝学所，根据《直隶学校司各属劝学所章程》，劝学所为各厅、州、县之地方教育行政机关，以总董负责日常工作，下辖若干学区，每学区设劝学员一人，劝学员肩负推广地方学务之责，其成就以所劝募学生入学人数多寡为标准⑧。劝学所制度在直隶得到了充分实践，直隶经验亦为时所重。据1906年的一项统计，直隶当年设有北洋大学堂等高等学校5所，初等农工业学堂等职业学校21所，各类师范学校及传习所89所，中学堂27所，高等小学堂182所，初等小学堂4162所，女子学堂42所，共计学生86652人。这些学校的创设多是在严修任上完成⑨。 1905年12月，清廷颁布上谕，任命学部主事官员，以严修署理学部右侍郎。1906年初，学部以“非教育普及不足以养成国民之资格”咨行各省，厘订了包括广设劝学所在内的十条义务教育章程⑩。5月，清廷准学部所奏，谕令各省在厅、州、县一级设置劝学所，作为当地学务之总汇，管理和督办所有地方教育事务，并严申“此为当今切要之图，提学使务严督地方官限期速办，实力推行”(11)。当月15日，学部颁行以直隶劝学所章程为蓝本的《奏定劝学所章程》，凡十条，规定劝学所设置办法甚详。7月，学部颁布《奏定各省教育会章程》，将各地出现的民间教育研究团体统一为地方教育会，作为劝学所实施地方教育管理的辅助机构。 劝学所章程与教育会章程的相继出台，标志着清末教育改革延伸到了州县一级。 二、地方学务机构的架设 就机构属性而言，劝学所和地方教育会均属官设地方学务机构，然而，两者却并非由地方官出面筹组，而是由本地绅士主导创设。学部章程对劝学所总董资格有特别说明，明确总董以县视学兼任，通常为本地绅士“年在三十以外，品行端方，曾经出洋游学或会习师范教育者”，劝学所所辖各学区中的劝学员，属于专职的教育行政人员，又被称为乡视学、学董，其人选也由总董在当地绅士中挑选“品行端正，夙能留心学务者”充当(12)。 在学部颁布劝学所及地方教育会章程后不久，各省陆续撤销了府、州、县儒学署，劝学所及教育会得以较快设置。由于各地经济和文化教育水平的参差不齐，许多地方的劝学所和教育会在学部章程的基础上结合本地教育的现状制定了具体的办事细则。下表为1907年江苏省宝山县劝学所设置之初的职员表，其人事设置及学区划分可以反映劝学所初创时的一些特点。
从该职员表可见，宝山劝学所的人事架构，基本遵守了学部章程的规定，包括总董在内的所有职员均自宝山当地绅士中选任，其中总董出身科举，且赴日考察过教育，协董及其他职员也多具备师范阅历或游学经历。 再就学部章程及劝学所自制办事细则来看，劝学所作为管理地方教育的职能机构，享有独立的行政管理权力。这可从两个方面得以体现，首先，《章程》明文规定劝学所以总董负全责，各地劝学所制定的细则更是明确日常事务皆须汇报总董，巨细靡遗，“所中一切表簿卷宗统由总董管理，文牍统由总董主裁交文牍员缮写后由总董过目发行；来牍来件统由总董过目后立阅，牍纪要簿过目后即笔记于簿；奉文填造之表册除经费一项专由会计员结算，总董但行稽核外，其余均由总董起草；领取官款公款等项文牍由总董署名，领状印簿由总董盖印”(14)。劝学所虽以地方官挂名监督，但该职实为虚设，也无薪给，所谓监督实际上并不介入劝学所日常事务，而以地方官挂名却有利于劝学工作得到多方奥援。其次，《章程》授予劝学所经费完全自主之权，并以法令的形式明确地方官不得借口干涉，更是从制度层面保证了劝学所的行政独立。
