城市化与耕地保护

      出于对粮食安全的考虑，我国政府对耕地保护特别重视，比如设定18亿亩耕地红线，划定基本农田保护区。同时伴随城市化的快速发展和城镇人口的大量增加，我国城镇用地大幅扩展，不少耕地被占用，这使得一些学者和政府部门非常重视城市化进程中的耕地保护问题。

      有关城市化与耕地保护的关系，在学界长期存在争议。主流观点认为，城市化占用了大量耕地，使耕地面积减少，因而应该在城市化进程中严格建设用地审批，控制城镇用地扩展(赵金芸、李培仁，1997；封志明、李香莲，2000)。李魁(2010)的研究表明，日本、韩国、中国台湾地区以及中国内地的工业化和城镇化都是耕地减少的格兰杰原因，且中国内地工业化、城市化与耕地变化的协动性显著强于日本、韩国以及中国台湾地区。

      一些学者的看法与主流观点完全相反，认为城市化本质上是节约耕地的。比如，贾绍凤等(1997)，蔡继明、周炳林(2005)认为主流观点只考虑了城镇人口增加对耕地的占用，而没有考虑农村人口的减少又会减少耕地的占用；并且，由于城镇人均建设用地明显少于农村人均建设用地，城市化不仅不会增加耕地占用，反而会对保护耕地起积极的促进作用。此外，一些学者虽然认为城市化与耕地保护的关系是复合因素影响的结果，但其实是认可城市化本质上是节约耕地的。黄大全、郑伟元(2005)基于中国台湾地区、日本以及北美、西欧经验的研究表明，城市扩展和耕地面积保持相对稳定并不矛盾，其关键在于选择合适的城市发展道路及其土地利用方式。张军岩、贾绍凤(2005)认为，一方面城市化直接占用耕地，对耕地面积变化存在直接的消极影响；但另一方面，城市建设用地集约度明显高于农村建设用地，因而人口从农村进入城市对耕地面积变化存在间接的积极影响。这种复合影响是积极还是消极，取决于村庄整治等因素。

      还有一些学者认为城市化对耕地面积变化存在消极影响，但作用较小。朱丽芬、黄季焜(2007)基于东部14省的土地利用遥感数据和社会经济统计数据的计量分析表明，经济发展是影响耕地变化的主要决定因素，城市化对耕地面积的影响不大；而且，在其他条件一样的情况下，相对于农村建设用地而言，城市化对耕地减少还起到一些缓解的作用。王成军、费喜敏(2013)基于对1984-2010年42国数据的PVAR模型分析及方差分解结果表明，城市化对耕地面积变化的贡献不到18%，而耕地自身冲击对耕地变化的贡献接近70%。

      二、城市化本质上会节约耕地

      1.城市化率提高与耕地面积减少并无必然联系。根据2009年全国第二次土地调查完成之前的相关统计，1996-2008年我国耕地面积从19.51亿亩减少至18.26亿亩，减少了1.25亿亩；而与此同时，城市化率从30.48%增至46.99%(见图1)。从数据上看，耕地面积的持续减少，伴随着城市化率的持续提高，这二者之间貌似存在着显著的负相关关系。但如果具体考察我国耕地面积减少的原因，则可发现城市化对耕地面积减少的贡献很小。而如果再考虑我国自1990年后期开始实行的耕地占补平衡政策，则会发现城市化对耕地面积减少几乎没有任何贡献。

      

      图1 1996-2008年我国城市化率与耕地面积

      资料来源：《中国国土资源统计年鉴》《中国统计年鉴》，未根据全国第二次土地调查数据做调整。

      根据《中国国土资源统计年鉴》，我国耕地面积减少的因素主要分为建设占用、灾毁耕地、生态退耕、农业结构调整等四项。在1999-2008年间，占减少耕地面积比例最大的是生态退耕，高达56.06%；其次是农业结构调整因素，占比为22.57%；然后才是建设占用因素，占比为17.06%；最后则是灾毁耕地，占比为4.30%(见表1)。由此可见，建设占用对耕地面积减少的贡献仅略超1/6，居第三位；而且建设占用不仅包括城市化进程中的城镇用地扩展占用，还包括交通运输用地占用、水利设施用地占用以及农村居民点用地占用。显然，交通运输用地占用与城市化发展有着较大关系，而水利设施用地占用和农村居民点用地占用则与城市化基本没有关系。由于数据缺乏，我们无法进行更为细致的讨论，但从上述情况可以大致推论出该时期城市化对耕地面积减少的贡献应在1/7以下。

      此外，我国实行了耕地占补平衡政策①，城市化占用的耕地原则上都通过开发复垦整理等得到了弥补。并且，从2006年4月起，我国开始逐渐实行城乡建设用地增减挂钩试点政策。根据《中国国土资源统计年鉴》，2000-2008年我国年均建设占用耕地316万亩，但年均整理、复垦、开发补充耕地418万亩。即便从418万亩耕地中扣除年均补充灾毁耕地66万亩，仍可以发现，因建设占用而补充的耕地面积稍大于建设占用耕地面积。这意味着，在耕地占补平衡政策下，城市化进程在原则上并不会减少耕地面积。②2009年底，国土资源部、农业部联合下发《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》，这意味着我国的耕地占补平衡政策从数量平衡发展到数量与质量双平衡。