现代经济的高效、持续发展越来越依赖于创新驱动，从而经济发展政策也越来越强调促进经济发展方式向创新驱动转型。基于新的发展形势，有必要建立“创新发展政策学”这一学科门类，系统研究创新如何驱动经济发展，以及政策如何促进创新发展。 本文将创新置于经济系统的核心，分析创新经济系统运行的规律，以及创新政策作用机理，提出“创新发展政策学”的基本概念范畴和重点命题，搭建该门学科研究的基本理论框架，尝试建立“创新发展政策学”学科研究的起始基础。激发学者对该学科研究的兴趣与激情，促进学科发展，不断增进国家、政府与社会对创新发展政策的理解与认识。 1 对创新发展政策学①研究的基本设定 创新发展政策学研究系统的创新发展，是把国家、地区、城市、产业或集群等作为一个经济系统，讨论系统组成单元(或个体)、以及单元(或个体)间的创新与系统整体发展的关系。 研究这种关系离不开对创新行为和创新效能②本身的研究，从政策研究的立场出发，创新行为和创新效能主要是科技和创新政策的研究范畴；也离不开对发展过程和发展状态的研究，发展过程和发展状态涉及更大范围的经济政策和社会政策。因此，创新发展政策关注广泛领域政策对创新发展的作用，其不独立于科技政策、创新政策、经济政策和其他社会领域政策，而是强调这些领域政策对创新发展的作用与影响，或者说是在广泛的政策领域研究“创新驱动的发展”和“发展带动的创新”。 一般而言，政策可以根据目标属性、主体属性和客体属性划分成不同的政策领域。科技和创新政策主要表现为单领域或有限领域政策，政策目标主要针对的是科技和创新活动，政策主体由对科技和创新事物担负责任的政府部门和成员组成，政策客体是科技和创新活动的执行组织和相关参与组织，如各国政府所提出的科技发展计划、科技体制和运行机制改革等都属于这一领域的政策。创新发展政策则涉及多元政策领域，体现多元领域政策对国家创新发展的作用，政策的目标属性和主客体属性不完全限定在科技和创新事物的范畴内，比如科技发展计划、金融政策、产业政策、区域政策、贸易政策、甚至社会保障政策等都会对国家的创新发展产生影响，因此都属于创新发展政策研究的范畴。欧盟委员会所提出的“第三代创新政策”(跨部门、跨组织、跨领域、跨区域的联合性政策项目)[1]本质上属于同类性质的研究。 从政策研究的视角看创新，创新可以有微观和宏观两种不同的表述方式。熊彼特在《经济发展理论》中对创新的微观表述是：(1)创造一个新产品；(2)采取一项新工艺；(3)开辟一个新市场；(4)发现一种新用途；(5)创建一种新组织[2]。而着眼于宏观经济领域，创新表达的是经济系统对新事物的采纳或采用，熊彼特的概括是“创新是生产要素的新组合”[2]，欧洲委员会在其发布的《创新绿皮书》中则直观地把创新概念表达为“创新就是在经济和社会领域中对新事物成功地生产、吸收和利用”[3]。 从政策研究的视角看发展，一个系统的发展有比较和演进的双重意义。比较是指与其他系统相比的状态，演进是自身与过去相比的状态，发展则是指在这种双重意义上状态的进步和提升。一般言之，“发展是指事物演变和成长的阶段，是由小变大，由一个层次进入一个层次的变化”③。就经济系统的发展而言，托达罗在其《经济发展与第三世界》一书中，将发展定义为“一个社会或社会体系向着更加美好和更为人道的生活的持续前进”[4]，联合国第二个十年发展战略认为“发展是使个人的福利得到不断进步，并给所有的人带来好处”。结合《创新发展政策学》研究的目标定位以及上述的创新与发展的双重寓意，本研究认为经济系统的“发展”主要指向的是以下四个方面： (1)基于系统间比较的产业竞争优势建立； (2)系统自身经济规模和质量的提高(国民经济增长)； (3)系统组成成员生活水平的改善(如国民中等收入水平)； (4)驱动系统经济持续发展能力的提升。 值得指出的是，开展创新发展政策研究的背景源于现代经济的发展越来越依赖于创新的驱动，而创新所主要依托的是现代科学技术。因此，研究科学技术进步(技术创新)所带来的发展是创新发展政策研究的重点和起点。当然，正如德鲁克所言，创新还会涉及广泛社会层面的创新，如组织创新和管理创新[5]，但就创新发展政策研究而言，研究此类创新主要考察的是源自科学技术进步所引致的组织和管理变化(即由技术发展引致的经济范式转变)，也即是说这些创新属于广义的技术创新范畴。 2 对创新发展政策的认识 经济系统是围绕供给与需求关系所构成的系统，衔接供给与需求关系的主要机制和力量是市场。 经济学理论对市场也即是经济系统的运行是否需要政府干预一直存在争议，这也是开展创新发展政策研究首先需要回答的问题。对此，以往的创新政策研究从系统失灵[6]和市场失灵[7]的角度已经做过许多解释。但在此有必要指出的是，系统失灵和市场失灵主要是从经济系统自身着眼，而现代经济系统则是在全球开放的条件下运行，系统自身的创新发展始终置身在国际开放环境的竞合关系中。因此，对处于开放条件下的经济系统，仅就系统失灵和市场失灵来理解创新政策并不充分。对此有必要做进一步分析。 在孤立条件下，经济系统的需求面和供给面是合二为一的，即组成系统的个体既属于系统供给方同时也属于系统需求方，供给面的扩大或改善会同时伴随着需求面的扩大或改善，反之亦然。以此推演，孤立经济系统围绕供给和需求的表现会呈现三种状态：(1)萎缩或退化的状态；(2)保持不变的状态；(3)扩大或改善的状态。第三种状态则表现为经济系统的发展。
