创新系统视角下创新政策效应研究

       一、引言

       自20世纪50年代以来，伴随着全球经济一体化，国际竞争日趋激烈，国家之间的竞争已经更多地表现为整体创新水平的竞争，创新成为争夺未来发展制高点的新一轮竞赛。据《2013年全球创新指数》报告，中国排名第35位，在“输入分类指数”(国家经济撬动创新活动的因素)中排名第46位，在“输出分类指数”(经济体内创新活动的结果)中排名第25位，在“创新效率”中排名第14位。作为各类科技创新主体紧密联系和有效互动的社会系统，效率无疑是国家创新系统追求的目标。2011-2014年，瑞士的创新指数连续四年高居榜首，促使该国创新能力不断增强的方法很多，其中一项重要措施是建立高效的创新政策体系和运行机制。作为国家创新政策的制定者，政府需要强调公共政策干预对创新效率的影响。为了提高国家创新系统效率，实现创新型国家的目标，我国制定并实施了一系列旨在鼓励创新的政策、法规和计划。然而，我国在全球主要国家的创新政策评价中综合排名仍处于中低级水平。那么，政府创新政策干预在我国建设创新型国家进程中究竟带来的是积极的效应还是消极的影响？在实践中所实施的各种类型的创新政策效果如何？这些对于政府科学制定、不断完善创新政策以及预测政策效果具有重要意义。

       二、文献综述及研究框架设计

       创新政策兴起于20世纪80年代的西欧。随着国际环境的变化，国内外学者对创新政策做了许多探讨，其内涵有了很大的拓展和延伸。虽然目前关于创新政策的定义还未能达成统一的表述，但存在着四点共识：是科技进步与经济发展相互协调的产物；以创新活动作为政策对象；是一个政策体系；是一个整合的概念。创新政策干预的理论依据主要有新古典理论、熊彼特内生增长理论、新马歇尔理论、系统性制度理论和演化理论。从新古典理论到演化理论，对创新的认识经历了从简单的线性创新模式到网络范式的过程，相应地，创新政策从旨在弥补市场失灵发展到解决系统失效。过去十几年的时间里，根源于演化理论的“创新系统”方法越来越受到专家学者的认可和重视。从系统的角度来看，创新活动涉及的主要是各种资源投入转换为产出这样一种直观现象，从而创新政策关注的是经济的整体创新绩效。以伦德瓦尔(Lundvall)为代表的一批学者重点关注系统中的构成要素(组织和制度)以及要素之间的相互关系，从构成要素的视角来探寻导致创新绩效不高的原因。[1]以埃德奎斯特(Edquist)为代表的学者强调系统活动(功能)，从系统功能的角度来诊断系统失效。[2]维佐利克和哈克特(Wieczorek and Hekkert)在一个系统的政策框架里结合要素和功能视角，认为导致创新绩效不高的原因主要是系统存在以下四个问题：创新参与者的缺失或创新参与者的能力不足，参与者之间缺乏互动或互动能力不够，制度缺失或制度效力不足，基础设施缺失或基础设施的质量不高。[3]可见，要实现创新绩效的提升必须具备以下三个条件：第一，创新行为主体有开展创新活动的意愿；第二，创新行为主体具备开展创新活动相应的能力；第三，具备从事创新活动的环境(基础设施和制度)。笔者认为，理论上讲，创新政策可以通过两种途径影响创新系统绩效：一是通过直接影响创新主体创新意愿、创新主体创新能力和创新环境从而影响创新系统绩效；二是通过对创新环境的影响从而间接地影响创新主体的创新意愿和创新能力，最终影响创新系统绩效(见图1)。

      

       图1 基于创新系统的创新政策作用路径模型框架

       从各国的实践来看，创新政策体系主要包括财政政策、金融政策、政府采购政策、知识产权保护政策、人力资本政策、开放政策、基础设施政策方面的内容。现有关于创新政策对创新绩效的影响的证据都是从以上这些方面展开的，关于金融政策、政府采购政策、人力资本政策、基础设施政策效应，学术界的经验研究获得了效应为正的一致结论。

       财政政策主要是通过支持私人研发活动来影响创新绩效的，然而，政府对研发活动的财政激励和企业研发投资之间存在互补和替代的关系，并能够产生溢出效应和挤出效应。虽然学界对财政政策有效性没有形成一致的结论，但财政政策可以有效促进创新的观点还是占了上风，如卡扎尼茨克、亨乃尔和罗莎(Czarnitzki，Hanel and Rosa)、贝吕贝和莫南(Bérubé and Mohnen)、布洛克(Broekel)、匡小平和肖建华、白俊红等人的实证研究。[4][5][6][7][8]

       关于公共采购政策对创新的促进作用，具有代表性的是艾德勒和乔吉奥(Edler and Georghiou)的观点，他们认为使用公共采购来激励创新主要是基于三个理由：第一，公共采购是“本地”需求的重要组成部分，成为影响跨国公司区位选择以及在特定地方进行创新的重要因素；第二，公共采购可以有效纠正阻碍创新产品商品化的市场失灵和系统问题；第三，购买创新成果为改善公共基础设施和公共服务提供了强大的潜力。[9]因而，政府采购对创新行为的促进作用体现在降低创新行为的决策风险、技术水平风险和市场交易风险上。

       关于基础设施对创新的促进作用，一方面，根据新增长理论，基础设施可以通过溢出效应和网络效应提高全要素生产率；另一方面，科技基础设施既是创新的研究平台，又是创新的验证和应用平台，同时还是创新链条的节点，它的发展过程促进和提升了相关领域的创新水平。尤其是一些知识基础设施，是知识创造和创新过程的参与者之间信息交流、沟通和协商的重要渠道，有利于新知识、新想法的传播和扩散。[10]

       关于知识产权保护政策的效应，很多学者关注在发达国家和发展中国家的差异。奥尔雷德和帕克(Allred and Park)认为，发达国家知识产权保护和创新之间存在倒U型关系。[11]陈和菩提塔论(Chen and Puttitanun)认为，发展中国家的创新随着知识产权保护而增加，一个国家最优知识产权水平取决于其发展水平，两者之间存在非线性关系，[12]国内学者王华、彭福扬等人的经验研究也证实了知识产权保护不足或过度都会阻碍技术创新。[13][14]帕克(Park)讨论了理论文献的经验性意义，在可获得的证据基础上对理论文献进行评估，得到如下结论：知识产权保护政策的效应随着初始水平的知识产权和经济发展阶段的不同而不同。对于发展中国家而言，强知识产权保护对研发影响甚微，但对专利产生负向影响；对于发达国家而言，强知识产权保护对相对较弱知识产权国家的创新产生负向影响，对相对较强知识产权国家的创新产生积极正向影响。[15]