基于5E评估的政府投资项目绩效审计研究

       一、引言

       亚洲开发银行(以下简称“亚行”)贷款梧州城市发展项目包括平民冲综合整治、红岭新区路网建设及研制地质灾害预警预报系统三个子项目，是梧州市人民政府在国内首次通过城市总体规划和政府整体投资，将地灾防治融入城市发展规划中，以期达到地灾防治、改善人居和城市再造的叠加目标。项目总投资1696420000元(包括亚行贷款1亿美元，折合人民币6.8亿元)，建设期为五年，2009年至今，项目进展顺利，荣获亚行与财政部“2012年最佳表现项目奖”，经亚行总部的极力推介和广泛宣传，梧州模式地灾防治和实现城市可持续发展的自我融资创新方法及其绩效监测评价体系，为我国其他城市和世界其他国家的城市发展与移民安置工程提供良好参考及推广应用。本文试图以该项目为例，通过审计实践中摸索出来的政府投资项目绩效审计模式及其评价指标体系，进一步探讨公共资金绩效审计创新模式，旨意促进提高公共资金管理和使用的绩效。

       二、亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计流程

       (一)绩效审计目标 通过审前调查了解，在收集与整理项目可行性研究报告、环评报告、项目批复文件、项目目标、投融资方案、财务与工程资料、内控制度及项目管理等相关资料，从项目立项、资金管理、施工管理、运行及验收、后续影响等环节，全面了解项目总体情况基础上，确定审计目标为：在“揭示存在问题、优化资源配置、减少损失浪费、提高资金绩效”框架内合法、真实性审计基础上，围绕“地灾防治和实现城市可持续发展”项目目标及亚行“没有贫困的亚太地区”终极目标，从项目资金投入→项目实施过程→项目产出→项目结果的路线，评价项目5E(经济性Economy、效率性Efficiency、效果性Effectivenss、公平性Equity、环保性Environment)及目标实现度。绩效审计重点和难点主要是促进政府投资项目公共资金绩效最大化，全面实现公共资金投入项目预期目标。在当前我国财政体制改革滞后、财政支出管理制度不顺、财政运行机制不畅、财政资金效率低的情况下，公共资金运行成为绩效审计重点和难点。此外，界定恰当的切实可行的绩效审计评价标准和构建成熟完善的行之有效的绩效审计绩效评价指标体系也成为当前公共资金绩效审计的重点和难点。

       (二)绩效审计方法 在审计方法的筛选上，除了应用计算机软件、工程测量和环境监测等仪器技术外，主要把涉及政府投资项目绩效审计及其评价问题的政治、经济、人文、生态、审计、数学等学科领域融入审计方法上，并参照作者及前人绩效评价理论与实践的成果，根据政府公共财政支出绩效考评制度，结合亚行贷款合同条件指标要求，筛选确定亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计方法，以支持审计重点关注问题的证据获取途径(见表1)，努力提高多种审计方法耦合度及效应。

      

       (三)绩效审计评价标准 由于政府投资项目复杂繁多，项目目标各异，执行中绩效变量动态、审计技术的性能、审计人员价值观以及现行法律法规的限制等主客观因素，目前，我国尚未制定一套统一的绩效审计评价标准体系。吸取借鉴前人和本人的研究成果，综合考虑项目建设背景和预期目标，以5E作为评价标准在亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计实践中具有较强、较理想的针对性。

       (四)绩效审计评价指标体系 根据绩效审计评价标准和预算管理路径及项目资金投入→项目实施过程→项目产出→项目结果的流程，构建基于5E评估的亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计评价指标体系(见表2)。

      

       三、亚行贷款梧州城市发展项目绩效审计评价与分析

       对于政府整体投资与亚行贷款支持的亚行贷款梧州城市发展项目三个子项目建设，必要且必须，绩效尤显。按照表2权重打分，总体评价为98.5分。

       (一)经济性分析 包括：(1)项目成本(预算)控制情况。项目资金管理规范，严格实行预算管理，有效控制项目经费使用，切实把有限的资金用到刀刃上。项目聘请有资质的会计师事务所对项目账户和东泰公司财务进行年度审计，梧州市财政部门、发改委亚行办、项目实施机构内审部门加强项目资金使用的事前、事中和事后的审核监督。根据项目进度、经费使用质量，经过评估后才划拨与使用项目经费，确保了项目资金使用的科学性和效益性，不存在超预算支出现象。(2)项目管理机构运行情况。项目管理机构高效有序运行，建立健全了项目管理制度，管理流程规范、有效、可操作和程序化。该项目管理和协调机构包括：由常务副市长和成员由市发改委、财政局、国土局、水利局、住建委、环保局、城区政府等单位人员组成的项目领导小组，项目管理办公室，项目实施机构即梧州市东泰国有资产经营有限公司，以及信息宣传、资金拨付、动迁、撤离和移民后援助等小组。上述机构分工合作，各司其职，领导小组负责提供政策指导、检查项目进度、审批工程计划、协调解决跨部门间问题；项目办公室负责工作计划、报告、保障政策执行、跨部门协调及与亚行协调；东泰公司负责采购管理、施工监管、财务管理、合同管理。亚行项目组、地方设计院、招标公司、承包商、项目咨询专家和外部移民监测专家等合力为项目建设提供支持。(3)项目成本(预算)节约情况。为了更有效地控制与节约项目成本，专门成立了物资采购专家小组，负责项目所需物资采购论证与业务管理。所需设备物资均由专家小组进行论证后才能进入预算评审和招标采购环节；此外，通过免税等税收优惠政策，主动争取进口设备物资采购折扣，努力降低采购成本。