中图分类号：K258 文献标志码：A 文章编号：1006-0766(2015)02-0068-13 国会政治是近代中国政治史研究的重要内容，历来受到学者高度重视，既有研究成果不少，贡献亦多。相关研究在中国国会政治运作初期便已起步，谢彬、鲍明钤、顾敦鍒、杨幼炯、陈之迈等学者所做研究，对中国国会政治研究有开山之功。1949年以后，海峡两岸学者在不同时段所做研究各具特色，对认识民初国会政治内涵做了良好的学术铺垫。其中台湾学者张玉法、张朋园的研究，尤具参考价值。大陆学者在1978年以前除带有政治色彩的批判外，较少涉及这一研究领域。近年一些青年学者的研究表现出吸纳新的思想和学术范式、突破前人认识窠臼的迹象，值得关注。①但总体而言，既有研究尚难让人满意。1949年以前，研究者中很多人兼有政治设计者或参与者身份，难免“当局者迷”的认识局限。国民党撤离大陆后台湾学者的研究虽相对客观，事实与学理结合亦好，却因所论过于宏观而略欠深入。大陆方面除“拨乱反正”之前属“乱”的时期或可忽略不计外，其他时段的研究尽管逐渐趋于学术化，研究内容拓展到国会与政党等诸多方面，但重心多在“国体”及与之相关的政治斗争这类宏观层面，且多为单纯叙事，较少研究色彩。考虑到政体与国体在政治技术上的关联性，没有合宜的政体建构，国体基础难以奠定，加之民初很多政治问题都与政体设计疏漏有关，②不宜漠视，本文拟从国会“型制”设计这一政体角度，对民初国会政制研究中被学者忽略的诸如国会“院制”与立法机关内部制衡、立法与行政机构协调机制的建立、法定开会人数与“非常国会”的“合法性”、选举人资格限制与议员素质等问题做一初步探讨。刍荛之见，未敢自是，贡献学界，聊备参考。 一、“院制”与立法机关的内部制衡 所谓“院制”是指国会的型制与构成，即究竟是实施一院制还是实施可以相互制衡的两院制的问题。西方国家国会虽有实施一院制的先例，如古代罗马与近代挪威便采此制，大革命时期的法国三大会议(宪法会议、立法会议、第二共和时代之二会议)亦为一院制，但多数近代国家都以两院制方式运作国会。③实施两院制既有相应的政治历史依据，也有分权制衡的现实政治考虑。一些近代政治学者强调民主，但往往忽略从政治技术立场思考，“民主”有时也需要以“不民主”的方式加以制约，反之亦然。如果众议院议员通过选举产生是在体现民主，参议院不以多数民意为皈依则明显是在“反民主”，这种看似悖论的主张恰恰体现了现代国会政治的精髓所在。④ 中国国会是模仿西方的产物，英、美是对中国国会“院制”选择产生过重大影响的国家，两国均实施两院制。就利益关系而言，上院在英国主要反映贵族阶级的诉求，美国没有英国那样的传统贵族，实施两院制，其参议院议员是以联邦制政体中各州利益代表身份出现的，与英国参院坚守的原则毫无共同之处。⑤对此，美国建国初期联邦党人有明确论述，认为一切一院制而人数众多的议会，都容易为突发的强烈感情冲动左右，或受“帮派分子”操纵，通过过分及有害的决议。然而在两院制的国会建构下，不首先征得多数人民的同意，并随后取得大多数州的认可，任何法律和决议都不能成立。联邦党人认为，“参议院组织上的这一特点，必然构成防止不恰当立法行为的进一步障碍”。⑥可见美国的参院与众院一样，并不代表某个特定的“阶级”。 清末中国实施预备立宪，中央设立资政院拟定章程时，就有作为未来国会上下两院之预备的考虑。⑦民国建立后则直接仿效英、美国会实施两院制。《中华民国国会组织法》第一条规定，民国议会由参、众两院构成。第二条规定，参议院由下列各议员组成：1.由各省省议会选出者每省十名；2.由蒙古选举会选出者二十七名；3.由西藏选举会选出者十名，由青海选举会选出者三名，由中央学会选出者八名，由华侨选举会选出者六名。第三条规定，众议院以各地方人民所选举之议员组成。第四条规定，各省选出众议院议员之名额依人口之多寡而定。每人口八十万选出议员一名，但人口不满八百万之省亦得选出议员十名。此外，组织法还在“两院”型制下对人口总调查未完成前各省及蒙藏青海的议员名额做了具体规定。⑧ 1913年4月8日中国第一届国会召开，国会两院“院制”正式确立。然而，正如美国实施两院制也不免为院制发生争议一样，⑨中国国会创建伊始，也争论不断。焦点在于，中国究竟有无实施两院制的历史依据与现实条件？在政治技术上，两院制真的可以达致相互制衡的目的吗？ 曾专程到欧洲考察政制的章士钊不认同两院制，认为中国与西方两院制国家历史文化及政治传统有巨大区别，中国既非联邦又无贵族，故不必设上院。⑩孟森反对中国设两院制的理由与章士钊相似，认为在东西方联邦制国家，由各邦人民选举议员组成国会下院，由各邦政府推举议员组成国会上院，原因在于这些国家政府与人民之间未泯阶级，故各举代表，以保其利益。中国为单一国，又为民主国，本无阶级存乎其间，反设参议院，实属无意识之模仿。中国的国会组织系议员所定，议员多设一机关，即多一盘踞的场所，对人民来说甚属无谓。(11)楼桐孙则从职能分工的立场对中国实施两院制提出质疑，认为19世纪末以来各国上议院的权限呈削减趋势，中国将来国会是一院还是两院，姑且不论，但中国现有两院的职权并无区别，“就上议院之权限问题观之，已觉令人对于两院有重大怀疑之感”。(12)
