英国服务创新政策分类模式与治理结构的经验启示

       1 引言

       21世纪以来，英国的经济增长显著依赖于创新，服务创新在这个过程中扮演了十分重要的角色。2012年英国服务业在国家经济总输出中的比重超过了75％，创意产业年度经济收入超过700亿欧元，成为英国增长最快的行业。英国工党在其发布的政府白皮书《创新国家》中阐明了其政策目标是“使英国成为业务创新和公共服务创新的标杆国家，以确保其可以提供世界上最具创造力的公共服务”[1]。本文以英国服务创新政策的最佳实践为案例，翔实阐述了英国服务创新政策的分类模式、治理结构与政策特征，以期对我国服务创新政策制定提供有益的经验启示。

       2 服务创新政策分类与治理结构

       2.1 服务创新政策分类模式

       Rothwell(1981)[2]指出创新政策是科技政策和产业政策的有机结合。徐大可和陈劲(2004)[3]认为创新政策是一国政府为促进技术、服务等领域创新活动的产生和发展，规范创新主体的行为而制定并运用各种直接或间接政策和措施的总和。蔺雷和吴贵生(2005)[4]指出：服务创新具有无形性，是不可复制创新模式的混合体；具有多样性，包含多重独特创新形式，而技术创新只是其中一个维度；服务创新的顾客导向非常明显。服务创新政策常常包含于一般创新政策及其政策工具之中。基于上述的概念集合，本文认为服务创新政策是指各级政府为促进企业通过服务概念、服务传递方式、服务流程或服务作业系统等方面的不连续的、反复的创新过程，提升企业向目标顾客提供新思想、新方法、新技术手段的能力，为消费者创造更大价值和效用而制定的公共政策。鉴于服务创新政策分类体系的缺失，本文梳理了创新政策分类体系作为参考，详见表1所示。

      

       本文借鉴了Jari Kuusisto、Edler、Georghiou和吴家喜等人的研究，将服务创新政策划分为供应导向型和需求导向型服务创新政策两类。供应导向型服务创新政策的重点在于提供服务创新所需的各种资源，从资源输入端鼓励服务创新，通过改进和完善服务创新活动所需的各种资源，增加企业获得知识、技术等支持的机会，提升企业参与服务创新的能力来促进服务创新。需求导向型服务创新政策的重点在于从产品或服务输出端引导企业的服务创新，政策制定者从消费者的角度出发，通过系统性创新政策激励和驱动企业以创新的方式满足消费者需求，目的是增加企业服务创新成功的动机和可能性。

       2.2 服务创新政策治理结构

       任何政策和规制都不是单一的，而是构成一个错综复杂的政策体系和治理结构[17]。创新活动不仅受经济因素的影响，同时也取决于创新活动中所嵌入的治理结构[18]。治理结构是指建立权利与利益的分配制衡关系及规制的决策体系，用来协调所有权益主体之间的交互关系。政策作为国家的治理工具，其颁布和实施过程中也体现着一定的治理结构。“多层次治理”概念最早由美国学者Marks(1993)[19]在研究欧盟政策治理结构时提出，其认为多层次治理就是将政策制定权拓展到欧盟和次国家权威两个维度。Jeffery[20]进一步完善了Marks的多层次治理理论，引入了“由下至上”参与治理模式，强调应加强次国家权威的政策参与和治理能力。科勒认为多层治理可以分为两种类型：一是传统领土意义上的权力分级；二是各不相同的行为主体，就某一问题同时在“国家—跨国家—超国家—国际”等不同范围背景下讨论[21]。李响，蔡靖婧等(2012)[22]在对苏格兰区域技术创新系统的研究中提到了多层次治理结构，他认为科学政策和其他重要创新政策作为“并行权力”被英国议会和苏格兰议会同时共享的治理方式就是一般意义上的多层次治理模式，即国家将政策制定与推进的权利和职责下放，由多个层面来参与政策治理。本文认为，创新政策的多层次治理结构是一种共享治理结构，即国家将政策治理权力下放，允许不同行为主体参与政策治理，建立自上而下的多层参与模式和自下而上的反馈机制，将更多的非政府机构纳入创新政策治理结构中。

       3 英国服务创新政策的实践应用

       3.1 服务创新政策分类模式

       3.1.1 供应导向型政策

       英国的供应导向型服务创新政策共包括20项，涉及的行政管理部门、产业关注重点和政策实施效果各不相同，详见表2。该类政策主要有以下两个特点：

       (1)整合资金、知识和技能资源，提供基础性服务设施。一方面，通过研发投资、创新基金、开放式创新和健康基金等项目，鼓励各级公益基金为服务企业创新提供资助，推动服务创新的商业化；另一方面，通过网络中心、协作平台、产品示范、创新平台、知识转移网络、伙伴关系和创新知识券等项目推动服务创新的基础设施建设，致力于为服务创新企业提供创新网络资源，促进知识交流，增进企业服务创新动力。

       (2)联合专家和专业管理团队，整合专业人员，帮助中小企业识别服务创新机会。通过服务设计、创新设计辅助、研发指导和业务指导等项目为中小创意企业提供业务和创新指导，帮助企业管理者和雇员提升自身技能，激发创造能力。在推动服务创新的同时，兼顾制造业的技术创新，逐步渗透全产业链服务创新理念。