建立和完善中央银行的宏观调控体系，完成向市场经济的金融体制转变，首要的任务是制定一套符合市场经济和国际惯例的中央银行法律制度。当今世界无论是老牌的英美式市场经济还是新兴的亚太式市场经济国家，其金融立法都较完备。虽然我国的金融立法起步较晚，但八届全国人大第三次会议审议通过的《中国人民银行法》（以下简称《人行法》）起点较高，充分借鉴了国外金融立法的经验。譬如，对中国人民银行相对独立性的法律地位的确认，从长期实行的双重货币政策目标到“保持币值稳定，并以此促进经济发展”的单一目标的法律规制等，对加强国内和国际金融市场的接轨有着划时代的意义。然而，由于我国金融立法基础薄弱，国情复杂，金融秩序曾一度混乱，金融犯罪屡见不鲜，使《人行法》一出台就明显带有功利性和救济性的特点，说明中央银行制度在立法上仍有一些亟待完善的地方。本文拟从此视角，对深圳特区人民银行改革的方向问题略陈管见。 一、我国中央银行法还须解决的几个问题 1.关于中国人民银行理事会制度的改革问题。根据1986年颁布的《银行管理暂行条例》的规定，中国人民银行设有理事会，是全国金融事务的最高决策机构。其成员由中国人民银行的正副行长、财政部的一位副部长、国家计委的一位副主任、各专业银行行长、中国人民保险公司总经理组成。由人民银行行长担任理事长，并从理事中选任副理事长，讨论问题不一致时，理事长有权裁决，重大问题请示国务院决定。据此不难看出，我国中央银行的决策机构过份依存于政府，很难有独立自主执行货币政策的权力。而《人行法》并没有从立法上对此加以改革和完善，最终会导致中国人民银行相对独立性的法律地位的规定成为空文。因此，为确保中国人民银行宏观调控体系的独立性，我认为在具体的立法对策上，中国人民银行的决策机构和人员组成不妨借鉴日本、美国等国家的先进经验。比如根据《日本银行法》的规定，日本银行政策委员会是日本银行的最高决策机构，共有7名理事组成，代表政府部门的大藏省和经济企划厅的委员可以列席会议但没有表决权，这就为在决定重大问题时中央银行保持较大独立性提供了条件。 鉴于此，在立法上要改革现有理事会的人员组成和议事规则，规定其成员由人民银行正副行长、商业银行行长、政策银行行长、区域银行行长及少量专家、学者组成。政府部门成员不宜进入决策机构，但为促进财政政策和货币政策尽可能衔接，可允许政府派代表出席会议，陈述政府意见，但其本身不享有表决权，重大决策采取投票表决方式。这样，就为人民银行自主决定货币政策提供法律保证。 2.关于保护存款者利益问题。现代中央银行法的立法目的之一，就是突出保护存款者的利益，这一特点在许多国家和地区的中央银行法中表现出来。例如《日本银行法》第1条：“本法律，鉴于银行业务的公共性，除维持信用确实保证存款者等受到保护之外，建立银行更有效的监督，以及为了其他目的，特制订本法案。”《英国银行法》的立法目的，写在法律正文之前的附言中：“本法令用以管理在经营业务时接受存款，授权英格兰银行行使职权，对接受存款的机构予以管制，对在这些机构的存款人进一步予以保护……”1986年《香港银行条例》的前言中，也规定了“为管理银行，以便保护存款者利益，促进银行业稳定发展与有效工作，并应付突发事件而制订。” 作为一国或地区的基本金融大法，以保护存款者利益为立法目的之一，主要基于下列因素考虑：第一，存款者为银行提供了主要的信贷资金来源，银行贷款的风险直接影响存款者的利益；第二，存款者对银行的信心是金融秩序稳定的重要因素，没有存款者的合作与支持，银行难以有效地经营。回顾我国与外国商业立法的发展史，不难看出，《公司法》立法目的之一，是保护股东的利益；《破产法》要保护债权人的利益；《产品质量法》为保护消费者的利益；《反垄断法》为保护公平竞争者的利益。同样，中央银行法要保护存款者利益。1986年国务院颁布的《银行管理暂行条例》第1条，规定了立法目的是为了“加强对银行及其他金融机构的监管，保证金融事业的健康发展，促进社会主义现代化建设，特制定本条例。”现行《人行法》第1条规定的立法目的是“为了确立中国人民银行的地位和职责，保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强对金融业的监督管理，制定本法。”在上述二者的立法目的中，都没有提及“保护存款者的利益”，这不能不说是立法中的一项缺陷。所以，我国的《人行法》应当吸收保护存款者利益这一条款，并且在具体规定银行经营范围、经营方式以及诸种资金比例量化的限制等条款中，始终也要体现这一原则。 3.关于中央银行法制的配套完善问题。《人行法》是全国人大制订的金融基本法，解决了我国银行金融长期无法可依的局面。但该法仅51条，粗线条，不可能穷尽所有银行规制之内容，故在实践中难以把握操作的限度。鉴于此，当务之急应由国务院制定和完善一系列单行法规与之相配套。如《中国人民银行理事会议规则》、《中国人民银行监事会议规则》、《中国人民银行票据管理规定》、《中国人民银行管理金融市场条例》等单项法规，以保证《人行法》的贯彻执行。
