近年来，人们一般认为保税区不能正常发挥功能，是由于政策没有到位，于是用很大精力讨论和争取政策。其实问题的关键不在政策而在于现存十几个保税区的区位结构和内部结构不到位，不符合自由港区的国际惯例，因而也就难于按国际惯例的政策办事。统一各部门对保税区功能的认识，进一步明确政策是应该做的工作，但最重要的当务之急是调整现有保税区的区位结构，使之在区位和内部结构功能设计上符合自由港区的国际惯例，只有决定实际功能的区位结构到位了，政策才能到位。 一、正确认识区位结构和政策功能的关系 任何事物都有特定的结构。结构决定功能，决定事物的性质，决定事物的生命周期。在经济生活中，一种经济形式的结构决定它的特有经济功能，能完成特定功能的经济形式才能实行特定的政策。特殊的政策是由特殊的功能决定的，特殊的功能是由特殊的结构决定的。办保税区的人首先必须明确什么是保税区，保税区的特定功能是什么？要实现这种特定功能，保税区的结构应该是什么样的？在向中央部门争取政策之前，自己要弄清楚，自己办的保税区现存结构是什么样的，这种结构能实现什么功能，自己办的保税区能否充当所要政策的载体？ 改革开放以来，人们习惯上把特殊政策称为优惠政策，这是一种误解。中央给经济区域的政策都是特殊政策，不是什么优惠政策。任何政策都是有条件的，只有承担特殊功能，才能使用特殊政策。保税区是利用国际经济资源的特殊形式，不是一般形式，它承担着特殊功能，所以才能使用特殊政策。一般地区口岸正常进出口贸易，没有必要在保税区进行。保税区和经济特区也不同。经济特区是一种实验区，是在市场经济体制上先行一步，率先和国际惯例接轨。而保税区执行的是超国民待遇，不是一般市场经济的国际惯例。经济特区政策逐步会变为普区政策。保税区特有的政策，因其结构与功能的极特殊性能，只要海关关税存在就不会变为普区政策，不能推广，保税区是比特区还要特的地区。它实行的不是世界上一般市场经济的国际惯例，而是自由港区的特殊的国际惯例。 保税区在出口方面主要功能是转口分拨，打时间差，待出待进。由内地进区随进随走，穿区而过，不是保税区应有的功能，客观上与一般进出口业务争嘴，只是简单地保存一个时期又和各地早已存在的众多保税库混同，功能仍然不特殊。因此，没有转口分拨功能，就不能给一线政策，进出口不能自由。保税区第二位的功能是进出口分类包装、再加工。最突出最有意义的是加工中利用保税设备、原料。这个功能如脱离转口分拨的主功能，又类似保税工厂、出口加工区，也不能给一线政策。第三位功能是服务贸易商品展示等功能。这个功能只有从属于第一个功能，才能作为有一线的保税区的一部分。一个保税区只有后两个功能，进出都不可能自由，是名符其实的海关特殊监管区，整个区域内，不仅要监而且要管，两次报关是少不了的。具备上述三项功能的保税区实际上是自由港区，在中国可称为保税港区。它的区位结构只能是保税港的一部分，是保税港的区，必须是港区一体化的结构，港口岸线为一线，U型封闭网为二线。有了一、二线的区位结构，才能讨论一、二线的政策问题，才能发挥一、二线的功能。出口退税，视同出口不是保税区的主体功能，区位不到位，只为退税争取政策，难免因小失大，难有突破。我们的工作重点应是在保税区的区位结构上，即创造一、二线的结构。只有一、二线上有突破，保税区才能具有国际上的自由港的本质共性，才能执行类似政策。否则只剩下中国特色，无法和自由港攀比。 办区的人要求一线放开，二线管住，进区视同出口，实现一次性报关。这些政策要求是国际上正常的自由港区题中应有之义，没有这些就不是自由港区，办保税区也没有什么实际意义。我们目前的保税区都是O型封闭区，没有保税港区的区位结构，客观上没有一、二线之分，都是二线，也都是一线。自己把自己打扮成带铁丝网的开发区，特别是那些高楼林立，豪华的写字楼多于保税库、保税堆场的保税区，不仅脱离港口的区位结构不象自由港区，内部结构也难以完成应有的功能。所以一次报关不可能，视同出口也不可能。自己没有一、二线的区位结构，还谈什么一、二线的政策呢？在这种情况下，海关实际上是把保税区当大保税库，不盖盖的库来监管的。海关目前的态度是有道理的。由于工作关系海关对国际上的自由港区比其他部门知之更多更深。但面对这十几个中国特色的保税区，无法按国际惯例办事，因为我们的保税区的区位结构不符合国际惯例，太中国特色了。 保税区应是个U型封闭区。U型封闭线的开口是一线，是一定长度的码头岸线；二线是保税港区和内地及其他港区的隔离线。U型区是港区的一部分，是目前的保税区和港口一体化的产物。不但区保税，封在区内的港也保税了。在这种情况下，U型区成为海关的特别监管区。海关的报关点，卡口设在二线上。对关口而言，U型区是国境内、关卡外的一个特殊区域，简称境内关外。海关不同意用国境内关境外字样。关境之外好象不归海关监管了。海关这种考虑是有道理的。我们不用关境的说法，只有关口、关卡的说法。关境的提法是不科学的。关是门的开关。海关是国家的门户，无境可言；从任何海关进出货物和人员都是进出国境，不是什么关境。而保税区是海关的特别监管区，所以说是他的管区，而不是境区。货物、人员进出保税区都应让海关知道，不能不打招呼。从一线进区也必须打招呼，叫报备，不报关办手续，不交关税，而是让海关知道来了多少货，放到什么库位；不出二线就走了，也不用报关手续，但也得让海关知道。世界上没有来去不打招呼的自由港区，有了EDI之后，这很方便，没有什么不方便。出二线进内地必须报关正式视为进口。进二线视同出口，要报关，退税。视同出口，和离境的区别是实际上没有出国境，进了保税区，相同的是出了关口，报过关了。从进出口意义上说，以关口为界，过了关口，不再报关，什么时候走打个招呼就可以了。保税区内的自由是相对报关而言的，这种自由主要体现在一线上。进出口一线不报关，不办手续，只报备。这是以进出二线都要报关为条件的。
