中国的经济特区取得了令人赞叹的成就，但是十七年来对经济特区的争议却始终没有停止过，虽然争议的内容有所变化，即从初期的“制度性质问题”，到当前的是否有悖于“市场经济的平等竞争”的原则，以及“不利于缩小地区间的发展差距”（周文彰，1995）。这些争论如此之激烈，以致影响到政府决策部门的政策制定，也在一定程度上影响到特区的发展（王峻岩，1995）。从而使得国家领导人不得不再次重申“中央对发展经济特区的决心不变，中央对经济特区的基本政策不变，经济特区在全国改革开放和社会主义现代化建设中的地位和作用不变”（江泽民，1994）。为什么经济特区一方面取得了明显的成就，而另一方面却又招致如此强烈的非议，总是不能令人“心服”，以至于人们对经济特区的未来作用和出路均产生了怀疑。我们认为除了所谓的人们对“政策优惠”认为是“吃偏饭”的传统反感以外，更深层次的原因是特区的原有规范与特区发展面临的新约束产生了冲突。要解决这一矛盾，必须对特区进行重新规范。 一、重新规范经济特区的动因 在论述重新规范经济特区这一问题之前，我们先就中国是否还存在搞经济特区的必要谈点看法。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的初步建立，随着大部分特区政策在全国的推行，有人认为经济特区已失去原有的作用和地位，因而特区也就没有存在的必要了。我们认为这种看法是不对的，因为经济特区的历史作用远未完结。我们知道，中国式经济特区的设立，其根本的目的是要让这些地区成为中国改革开放的“窗口”，成为“试验田”和“排头兵”。中国的改革开放已经十八年了，取得了巨大的成就，但是中国的改革开放还有很长的路要走；譬如，中国已经全方位开放，但是目前的成就主要体现在开放的广度上，而在开放的深度上则还有许多问题要探讨；再如，中国已确定要实行社会主义市场经济体制，并且已在若干地区和领域初步建立了这一新体制，但是要在全国建立并完善社会主义市场经济体制则还有许多的工作要做；若说中国的经济体制改革已取得了相当大的成就，那么政治体制的改革则还只能说是刚刚在着手，在这方面更是任重道远；此外，在实现“一国两制”，完成祖国统一大业等方面，经济特区都负有自己独特的历史使命，因此，中国经济特区的作用和地位都还存在，经济特区仍然是中国改革开放的“窗口”、“试验田”和“排头兵”。 既然如此，那为什么又会产生特区不“特”，经济特区的未来作用和出路出现不确定性的问题呢？我们认为，经济特区的未来作用和出路的不确定性来源于经济特区的原有规范与经济特区发展面临的新约束之间的冲突。所谓经济特区规范是指设置经济特区的目标、措施、地域范围等基本问题上主动界定（主要依靠政策或法律）或自发形成（主要是在政策或法律没有规定的情况下的人们行为）的标准样式。中国经济特区的原有规范如果择其主要特征，可以概括为窗口模式、优惠政策模式、外向型经济模式、特区与行政区合一模式以及关境内特区模式的组合体。上述规范是在改革开放和特区发展的实践中逐步形成的，它在经济特区的发展过程中曾起过不可磨灭的作用，而且现在仍然还在发挥作用。但是，时至今日，当年构成经济特区产生和发展的各种条件或环境都在不同程度上发生了变化，从而形成了经济特区发展的新约束。这些约束与原有规范必然会产生冲突。 经济特区发展的新约束具体分内部约束和外部约束两方面。 1.内部约束。经济特区的内部约束变化主要体现在开放由局部向全方位的扩展、全国区域经济发展差距拉大和改革取向的转变上。 第一，全方位开放。在经济特区设立之初，中国的对外开放格局是局部的。这既是中国在长期对外封闭之后重新稳步进入世界市场的必要步骤，也是开放与改革相互协调的内在要求，同时还是在与周边国家外交关系当时的状况下的现实选择。正因为如此，特区才成为对外开放的“窗口”。但是，从长期发展来看，中国的对外开放战略目标是实现全方位的开放。随着改革开放的深入，中国国际地位的加强，以及与周边国家外交关系的解冻和不断改善，实行全方位开放的条件已经成熟。如果把局部开放比作打开“窗口”，把全方位开放比作打开“大门”的话，那么对外开放的“大门”一旦打开，特区作为“窗口”的历史作用必然会受到影响，或者说，在“大门”打开之前和“大门”打开之后，“窗口”的作用是不同的。 第二，区域发展格局变化。经过十几年的建设，各经济特区都已经由起初的边防一隅发展成为区域性、全国性甚至国际性的都市，经济实力跃居全国前列。经济特区的居民收入水平与广大普区的差距明显拉大。在这种情况下，原有的“地区倾斜式”的特区“优惠政策模式”就处于难以为继或名存实亡的困境。其原因是，若维持对特区的政策倾斜一方面会产生“马太效应”，使经济特区与其它地区的收入差距进一步扩大；另一方面会引起其它地区的政策攀比，造成政策上的混乱或无序。在全方位开放、大部分原来只在特区实行的特殊政策已经推行到其它地区的情况下，由于政策的优惠本身有着限度，在原有的规范里为特区进一步追加新的更为优惠的政策就变得不可能了。 第三，改革取向转变。一方面，在改革的目标上，十几年来我国经历了由计划经济为主、市场调节为辅到有计划的商品经济再到社会主义市场经济的探索与转变过程。经济特区设立之初，作为市场调节的试验田，国家势必要在经济特区的经济与国内其它地区的经济之间加以区分，用特殊政策给市场调节留出必要的空间。但是随着建立社会主义市场经济体制目标的确立，同样的政策对于全国经济地区都是必要的了。而且市场经济本身的内在要求是公平竞争，在原则上不能容许任何地区、任何企业、任何人享有特权。另一方面，与建立社会主义市场经济体制相适应，改革的思路也由放权让利转向采取建立现代企业制度和分税制来规范国家与企业、中央与地方之间的权责利关系。实行统一的财税体制、外汇体制和投资体制的结果自然就使特区变得不“特”了。
