深圳经济特区自1980年创建以来的16年间，经济一直高速发展，国内生产总值和财政收入始终以年均34.5%以上的速度递增。随着经济、社会的变迁，特区内的集体经济组织也经历了两次大的变革。第一次是1992年底，随着特区内农村城市化战略的实施，原来社区性的农村合作经济组织彻底向股份合作公司转变（社区行政组织向街道办事处或居委会转变）；第二次是1995年至1996年，股份合作公司向规范的股份合作公司转变。与第一次一样，这次变革的组织者仍然是深圳市各级政府。政府为什么对这次规范工作如此重视，其究竟有何背景，采取了哪些规范措施，本文将进行初步概括和阐述。 一、规范的背景 尽管深圳市政府对1992年底特区农村城市化作了各种充分准备和筹划，但是，由于股份合作公司在当时是件新生事物，既没有规范的法规可以遵循，也没有现成的模式可以借鉴，全靠政府和各级集体经济组织的自行摸索和创造，因此，股份合作公司自成立之时起就存在许多不规范和不完善的地方。当然，这种经济组织在当时是促进生产力发展的。随着我国社会主义市场经济体制的建立和《公司法》的颁布，这种经济组织不完善、不规范的方面逐渐显露出来，而且在某种程度上已经制约了生产力的发展。深圳市政府为此决定对其进行全面规范，并由深圳市人大就如何规范颁布了《深圳经济特区股份合作公司条例》。通过深入分析，我们不难发现，规范前的股份合作公司在运作机制上存在如下几方面的缺陷： （一）股权不明晰 如果说4年前，通过引进股份合作制对原集体经济组织进行改造，其目的本身就是通过明晰产权打破“大锅饭”体制，那么，按照现在的标准进行判断，当时的改造只完成了任务的一半，也就是说当时的股份设置方案与最终达到股份合作化的宗旨还有相当一段距离。这具体表现在三方面：一是当时设置的占公司总股本51%以上的集体股，表面上由全体股东享有，人人有份，实际上谁都没份，因为缺乏具体的产权代表。这部分产权不明确，实际上还是原来“大锅饭”体制的延续，只不过规模比原来有些缩减。二是当时分配给公司股东的股权，不是真正股份公司意义上的股权，股东只有分配权，而没有所有权，因为原来规定这部分股权不能转让，不能继承。这种封闭的福利性股权结构，容易造成三种行为倾向，即：第一，会刺激股东产生短期行为，每年强烈要求多分，反对集体积累；第二，股东只关心公司每年的分红，而不关心公司发展和实施内部民主监督；最后，不便于人口流动和公司人员素质的提高，公司股东因有分配股权不会轻易离开公司，高素质人才因没有分配股权也不太愿意进入公司。三是当时设置个人股权时，对维护妇女、儿童权益和保护侨胞、港澳同胞的利益考虑不周，以及对违反计划生育的股东如何处罚没有严格的科学的规定，在实践中出现了许多纠纷。 （二）公司法人治理结构不健全 尽管公司都冠以“股份合作公司”的名称，但由于公司的前身是农村社区经济组织，公司绝大部分人员为农民，因此，公司运行4年多，仍然带有较多的农村色彩，主要表现就是公司法人治理结构不健全。法人治理结构不健全有两方面意思：一是机构设置不完全。大多数公司没有设置监事会，认为监事会可有可无，有监事会碍事。二是设置的机构不能正常运转。有的股东代表大会名为公司最高权力机关，实则虚设；有的公司一年到头不开一次代表大会，有的公司开代表会也是走过场，起不到股东代表大会应该起到的作用。究其原因，一是股东不懂得自己有何权利，也不懂得如何行使股东权利；二是公司领导也不愿股东有太多议事、决事权。同样，部分董事会也不能按正常程序运转，基本上是董事长一人大权在握，董事会起不到集体决策和民主监督的作用。 （三）公司管理不规范 4年来的实践表明：深圳特区股份合作公司普遍管理不规范，资产流失的情况时有发生，股民意见纷纷，曾出现股民集体上访事件。可见，公司管理不规范已严重影响特区集体经济的深入发展。另外，有些公司仍然承担部分社区行政职能，如应该由居委会负责的事项也由公司承担。这样，政企不分，公司目标和职责呈现多元化，更不利于公司理清管理思路和管理程序。 上述三大原因促使深圳市政府下决心对特区股份合作公司进行全面、全方位的规范，以便深入推进股份合作制度的建设。 二、规范的措施 为了使特区股份合作公司的制度建设向现代企业制度靠拢，使特区集体经济再上一个新台阶，深圳市政府在充分调查研究的基础上，决定对股份合作公司运作机制进行全方位规范，并采取了如下几项切实可行的措施： （一）制定规范条例 为了使规范工作有法可依，深圳市人大于1994年4月29日在全国率先通过了《深圳经济特区股份合作公司条例》，该条例共九章九十条，内容包含对股份合作公司名称的界定，公司设立程序和要求，公司股份设置和股权分配以及股权运作，公司的三大机构即股东代表大会、董事会和监事会的职能与运作规定，以及经营管理班子的权利与义务，公司的财务制度和清算办法等。有了这个条例，加上《公司法》和《有限责任公司条例》两个法规，使这次规范工作具备了充分的法律依据。 （二）成立强有力的组织机构 一项新制度的推行并实现对旧制度的完全替换，没有强有力的制度安排主体是行不通的。深圳市委、市政府及特区内三个区的区委和区政府组织有关部门分别成立了两级股份合作公司规范领导小组，由主管副市长出任市级领导小组组长，领导小组下设股份合作公司规范化办公室，办公室由市体改委、农业局等有关部门派人组成。三个区的区长分别出任区级领导小组组长，领导小组下设规范化办公室，负责日常规范工作。市、区人大给予规范化工作大力支持。由于人力和组织保证，规范工作进展十分顺利。规范工作的总步骤是“先试点，后推行，再巩固”，从1995年4月开始，在部分公司进行规范试点；1995年底，完成规范化试点工作，摸索了一套行之有效的规范办法和措施；1996年上半年，将试点成果向所有待规范公司推行；1996年底，全面完成规范任务，圆满完成预期目标。
