一、土地滚动开发机制的主要特征 浦东新区土地滚动开发机制的启动特征是土地资本与金融资本、社会资本相结合。作为城市土地，当它不能作为商品在土地市场上流通经营时，尚不具有资本的特征。因此，必须赋予它可有偿使用的经营属性，并且在投资开发中实现增值。浦东开发从初期就致力于变土地划拨为土地有偿使用，变农业用地为城市建设用地，变政府投资开发为委托开发公司滚动开发。政府作为城市土地的所有者，以土地“空转”的形式向国有开发公司有偿投入成片出让土地的使用权，使开发公司拥有了有价值的土地资本。 拥有土地资本的国有开发公司为实现自我积累、自我发展，创造了支撑土地滚动开发的如下几种模式： 1.以地合资。开发公司以其土地资本作为注册资本，与中外银行等合资，走出一条土地资本和金融资本相结合的新路子，从而获得启动开发资金。1991年起，浦东新区的重点国有开发公司相继与中外金融机构组成联合开发公司。例如，1992年2月，上海市外高桥保税区开发公司与中银集团（香港）建设投资公司、招商局集团（香港）有限公司和中国银行上海信托投资（咨询）公司等四方共同投资，组建了中外合资的外高桥保税区联合发展有限公司。公司总投资3亿美元，注册资金1亿美元，负责开发保税区第一期4平方公里区域。1991年10月，上海市陆家嘴金融贸易区开发公司与中国人民保险公司、中国人民保险公司上海市分公司、香港泽鸿发展有限公司合资成立了上海陆家嘴金融贸易区联合发展有限公司，注册资金9800万美元，成片开发区内69.56公顷土地。1991年4月，上海市金桥出口加工区开发公司与工商银行、交通银行、建设银行的上海分行、农业银行的信托投资公司及上海市投资信托公司合资组建了上海市金桥联合投资开发公司，注册资本4.70亿元人民币。 2.以地集股。开发公司以拥有的土地资本以及合资单位注入的资金，再组建股份公司，大量吸收社会资金。陆家嘴、外高桥、金桥、张江四大开发公司从1992年起相继成立了股份公司，股票在海内外公开上市，从而获得扩大开发规模的资金。例如1992年8月，陆家嘴开发公司与上海市投资信托公司作为共同发起人，成立了上海市陆家嘴金融贸易区开发股份有限公司，注册资金7.15亿元人民币（其中向社会个人发行股票1500万元人民币），成片开发区内1.51平方公里土地。1993年6月，外高桥保税区开发股份有限公司以大陆首家到境外公开募集B股的上市公司身份，到香港公开募集8500万美元B股。1992年6月，金桥开发公司组建股份制公司，向国内发行3000万元人民币A股，1993年5月又向境外发行3786万美元B股，共吸纳海内外资金约4.10亿元人民币。 3.以地招商。开发公司对其拥有的土地资源进行“七通一平”的基础设施建设后，直接面向中外产业投资者招商引资，即开发公司将开发后的熟地转让给中外投资者，获得土地滚动开发源源不断的后续资金。而中外产业资本以支付批租费的形式，不仅获得了产业发展的使用空间，而且拥有了可再转让的土地资本。几年来，浦东新区累计引进外资项目逾4000个，累计吸引总投资额逾百亿美元，其中70%以上为重点开发公司以地招商所引进的。以土地转让为杠杆的以地招商，是重点小区开发的重要资金来源。1991年以前，浦东新区只有零星的土地转让。1991年以后，随着浦东开发的实质性启动和土地市场的培育，浦东新区土地转让明显加快，当年就达到转让39幅，转让总地价为3.95亿元人民币。1992年开始，浦东新区土地转让势头更猛，到1993年8月，浦东新区累计实现转让土地414幅，转让土地面积2.52平方公里，转让总地价19.04亿元人民币。到1995年底，浦东新区陆家嘴、金桥、外高桥、张江、土地控股公司等五大公司已转让土地面积10.65平方公里，转让地价近百亿元，成为重点小区土地滚动开发的重要支撑。 4.以地抵押。土地开发具有投资量大、周期长、风险高的特点。土地在转让之前，大规模的征地动迁和基础设施建设需要巨额的资金投放，仅靠土地一块一块的转让收入尚不足以支撑土地开发的进度和强度。因此，必须要向银行借贷获得开发资金。根据有关法规规定，土地使用权经抵押人提供，并经抵押权人认可，可设定为抵押权。浦东新区重点开发公司以土地成片受让方式获取合法的土地使用权后，就可以争取到银行的抵押贷款，进行房地产开发。几年来，浦东新区以拥有的不断增值的土地资本，以土地抵押、政府担保等方式，每年都从中外金融机构获得大量抵押贷款和银团贷款，投入于土地开发，再以土地转让收入偿还借贷，弥补了投资开发与土地转让回收投资之间的时间差。 浦东新区的土地开发，就是在建立规范的土地市场的框架下，将土地资本与金融资本、社会资本、产业资本大规模深层次地结合，形成了“以土地吸附资金→以资金提升土地价值→土地更大规模吸附资金→浦东新区不动产迅速升值→土地开发快速推进”的滚动开发机制。 二、土地滚动开发机制的效应 1990年～1995年，是浦东新区以形态开发带动功能开发的初期建设阶段，土地滚动机制是浦东新区形态开发的主要“造血”机制。 浦东新区的形态开发不同于一般开发区的形态开发。一般开发区的主要功能是生产功能，这就决定其外在形态主要是生产厂房及其基础配套设施，社区建设可依托附近母城地区。而浦东新区的功能目标既包含现代生产功能，又包含金融、贸易等服务中心功能，还包含与之相匹配的社会综合功能，因此浦东新区的形态开发必须带动生活服务设施等社区建设，将表现为现代化城市的形态标志。浦东新区的形态开发也不会与经济特区雷同，经济特区一般毗邻港、澳、台，其经济发展有一定梯变关联，其城市形态建设规模或多或少受到与毗邻地区功能分工的影响；而浦东新区背倚上海，牵动长江、面向世界，其城市基础设施必须要为上海旧区改造和产业结构调整服务，为长江腹地经济振兴服务，为联通中国和世界服务，因此浦东新区基础设施和城市形态建设将是耗资巨大的跨世纪工程。
