1996年4月初召开的国务院经济特区工作会议，要求特区要牢固树立二次创业思想，从主要依靠优惠政策转向依靠两个根本性转变，在经济体制、经济增长方式、对外开放和发挥区位优势等方面，增创新优势，提高整体素质。保税区是90年代初才开始在我国兴起的一种对外开放形式，其开放度较经济特区具有更高的层次。目前我国13个保税区，有6个在经济特区（含浦东开发区）。即在5个经济特区和浦东开发区中，除珠海特区未设保税区外，其他均没有保税区。其中，深圳特区有沙头角和福田两个保税区。那么，保税区在特区二次创业中具有什么作用？特区的二次创业对保税区有什么影响？笔者认为，保税区与特区二次创业之间具有互相促进、相互推动、共同发展的辩证关系。 一、保税区在经济特区二次创业中具有特殊作用 保税区是通过实施隔离管理，由海关实施监管的特别经济区域，是目前我国对外开放程度最高的开放经济带。保税区与经济特区的一个重要不同点是，保税区有一定的政策优势，却并不是依靠政策上的优势，而是主要通过发展转口贸易、保税仓储、出口加工等特殊功能作用，成为开放型经济增长极，带动区域经济发展。从我国保税区的特殊政策功能来看，保税区在我国经济特区二次创业过程中将发挥以下重要作用： 1、创新体制作用。作为经济特区二次创业的一个重要方面，特区必须尽快实现经济体制的转变，争取率先建立社会主义市场经济体制，增创经济体制新优势。保税区是我国改革开放进行到一定阶段的产物，是在我国明确了建立社会主义市场经济新体制的改革目标后才迅速发展起来的。保税区从一开始就以市场有效配置资源的思路，建立一套全新的经济体制模式，从而可为特区创新体制参考借鉴。一是在宏观经济管理方面。保税区实行由管委会和海关机构共同管理的模式。保税区管委会作为经济特区政府的派出机构，统一管理保税区的行政事务。海关机构则依法对进出保税区的运输工具、货物和个人携带物品进行管理。目前，各保税区均围绕精简、高效的原则，简化、完善保税区的宏观经济管理。而构建这种宏观经济管理体制的一个最基本的出发点，就是要避免非保税区在宏观经济管理体制方面固有的弊端：机构交叉、重叠，事事都得在多个部门中过关，办事效率低下。实践证明，保税区实行的这种精简、高效的宏观经济管理体制更适应市场经济发展的要求。尽管这种体制不可能简单地照搬到非保税区，但是，对于经济特区的行政管理体制的改革是具有科学借鉴意义的。也就是说，保税区的宏观经济体制已经证明了一个科学道理：行政管理机构不在乎多，而在于精，办事效率高的保证在于各部门的协调配合。二是在企业运行体制方面。保税区企业运行体制完全是按照市场经济的原则来设计的。保税区企业可不受所有制性质的限制。享受平等的政策待遇，开展公平的竞争；企业经营范围、经营方式不受限制，完全按照企业意愿自主选择；保税区企业无行政主管部门，真正实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经营机制。保税区的企业运行体制模式实际上是近年来经济特区深化企业改革、建立特区现代企业制度模式的基本内容与方向，因而对经济特区加速企业改革、进一步搞活特区企业具有重大的现实意义。三是在经贸体制方面。我国正在努力争取加入世界贸易组织，而作为创造加入世贸组织的一个重要条件，我国在对外贸易经营权开放方面将逐步有所突破，一方面对内资企业开放外贸经营权，另一方面对外商实行国民待遇，也予以开放外贸经营权。而经济特区在争创经济体制新优势方面，要加快对外经济体制改革，按照平等竞争和国际通行的规则，建立新型的经贸体制。作为推动经济特区二次创业的重要举措，各特区正在采取措施，开展民营企业、外商投资企业经营外贸的试点。而由于保税区的特殊性质，保税区与境外地区之间货物可自由进出，充分体现了自由贸易的特征。因此，保税区企业不论是民营的，还是外商投资的，自设立伊始即享有对外接洽、签约权，从而成为我国开放外贸经营的试验区。保税区的实践，已为经济特区建立新型的经贸体制创造了许多有益的经验。可见，保税区在经济运行体制方面的新颖性、超前性，为经济特区率先实现经济体制从计划经济向市场经济转变，提供了有益的借鉴与试验作用。 2、经济扩张作用。经济特区二次创业，要求特区要尽快摆脱依靠优惠政策的经济发展模式，转向依靠挖掘内部潜力、开发经济功能上来，以尽快实现特区经济增长方式的转变，即从数量型转向质量型，从粗放型转向集约型。但这并不排斥特区仍然需要数量上的经济扩张，只是这种数量上的扩张必须建立在效益观念的基础上。因此，经济特区进行二次创业，必须培植新的经济增长点。而具有特殊政策与功能优势的保税区，在经济特区的新一轮的经济扩张中具有不可忽视的作用。一是保税区的政策与功能优势，使其成为特区二次创业过程中的一个强劲的经济增长极。由于保税区较经济特区率先对各种经济成份全面开放对外贸易经营权，保税区很快成为特区对外贸易的新增长点，特别是保税区在开展国际转口贸易方面的现实优势及发展势头已经引起经贸界人士的广泛关注。同时，今年以来，国家出台了一系列对经济特区发展不利的经贸政策的调整，例如，取消特区企业进口自用机器设备的免税政策，改加工贸易进口原材料免税为征收相当于进口关税税额的保证金，并实行银行保证金台帐制度，等等。而保税区作为“境内关外”的特别经济区域，并不受上述政策调整的影响，反而因此优势凸显出来。保税区成为外商投资关注的热点，成为接纳“两头在外”加工项目的最佳区域。二是保税区可推进经济特区与国际经济相衔接。特区15年的建设，在发展外向型经济、促进与国际经济相衔接方面取得了成效。特区进行二次创业，必须进一步与国际经济相衔接，更广泛地参与国际经济竞争。而保税区的商品展示功能，使其成为国际经济“信息窗”。由于国际商品（非国家禁止进口商品）可不受政策限制，自由地进入保税区储存及展示，使保税区产生一种“橱窗”效应，经济特区的消费者（含生产消费与生活消费者）可透过这个“橱窗”，洞察国际市场商品款式的变化趋势、价格行情，从而合理地选购所需商品；特区的生产企业也可透过这个“橱窗”，了解国际市场商品供求变化趋势，掌握国际消费者对所产商品的认可程度及要求，并适时作出改进，进而生产出更加适销对路的商品，加速企业的国际化发展进程。同时，保税区作为“境内关外”的特别经济区域，使其成为最典型的联结国内、国际两个市场的“桥梁”。由于保税区具有对经济特区与国际经济衔接的促进作用，也就意味着保税区推动着特区经济向国际市场的扩张。 3、促进投资环境完善的作用。经济特区15年的建设，在创造投资环境，发展外向型经济方面取得了很大进展，较好地发挥了对外开放的“窗口”作用，特区进行二次创业，必须增创对外开放的新优势，进一步改善投资环境，提高服务质量和水平，在提高对外开放水平方面走在全国前面。而在取消原有的优惠政策的前提下改善投资环境，开展二次创业，对特区本身就是一个严峻的考验。换句话说，特区投资环境的进一步改善，客观上要求在软环境上多下功夫。而保税区则可在促进特区投资环境完善方面发挥不可忽视的作用。一是完善市场环境。经济特区发展起来的外商投资企业，许多是“两头在外”的加工型项目，为加工生产产品出口，它们必须到境外地区采购原材料、零配件，不仅增加了费用开支，而且经常影响了时效。而保税区具有的保税仓储功能，却使保税区可能成为外商投资企业的原材料配送中心。目前，保税区就有一批国际原材料供应商、经销商进驻，设立发货中心，向特区及其周边地区的外商投资企业配送原材料。需采购进口原材料的特区外商投资企业可随时在保税区发货中心看样订货及采购。从这一角度来看，保税区促进了特区市场体系的完善。二是为特区外商投资企业创造更合理的产品销售渠道。对许多外商而言，到中国投资，目的是要进入中国市场。为了吸引外商投资，特区纷纷采取一些实际措施，如以市场换技术，扩大外商投资企业产品内销比例等。但是，全面开放外商投资企业内外销比例还有一个过程。而且，除上海浦东开发区外，其他经济特区均位处中国大陆市场末端，以开放内销吸引外资，效果肯定不如国内一些中心城市。而发挥保税区的功能优势，则可较好地解决外商投资企业的产品内外销问题。一方面，在保税区内设立的外商投资企业，产品不存在内外销比例问题。另一方面，原来特区设立的许多产品出口企业，其产品可作为其它外商投资企业的原材料，但按通常作法，为了完成外商企业的产品外销比例，外商投资企业必须将产品出口到境外地区，而需要其产品作为原材料的外商投资企业也需从境外地区购买，买卖双方都相当麻烦，且增加运输成本。而按照保税区政策，货物从非保税区运往保税区视同出口，从保税区运往非保税区视同进口。因此，特区可以利用保税区的这一政策功能，鼓励外商投资企业产品进入保税区内仓储（对外商投资企业而言，其产品进入保税区后即视同出口，可计算外销比例），加快其产品流通速度。由此可见，保税区的特殊政策与功能作用的发挥，有利于特区外商投资环境的改善。
