通过体制创新来再创特区新优势是当前众多学者的共同话题。人们认为，特区经济的发展要实现由优惠政策启动到市场体制驱动的转变。实践中，各特区在现代企业制度、国有资产管理体制改革、政府职能转换等方面加大了改革的力度。在体制创新中，理顺政府与企业的关系是核心。它是现代企业制度建设、国有资产管理体制改革、市经济体系建立的关键。 一、理顺政企关系的困难 我国的特区是政府行为的产物，是政府根据和运用特殊政策来管理的经济区域。因此，特区政府同特区内的各种类型的企业之间的关系极为密切和复杂。特区国有企业与内地其他地区的国有企业一样，都是政府行政权力体系的派生物，是由政府的决策而设立的，是由政府派来的官员来管理领导的。企业的投资决策权、资产管理权、重要人事任免权等统统由政府掌握和行使，因而政企合一。即使是非国有企业，也与政府部门（官员）有着千丝万缕、复杂微妙的关系，企业经营中的社会关系网的交易规则远甚于法制化的市场交易规则，由此造成高交易成本和低经济效益。不理顺政府与企业之间的关系，就根本谈不上体制转轨和制度创新。 众所周知，特区十七年的发展得益于特殊的优惠政策。各特区政府充分利用中央给予的优惠政策，并且还根据本地的实际情况制定了更为详细的优惠政策和促进经济发展的一系列措施，着力加强投资硬、软环境这种公共物品的建设，大大降低了海内外投资者的进入成本，增多了获利的机会。这些优惠政策调动了海内外投资者和特区政府各部门的积极性。因为这些优惠政策营造的特殊经营环境使海内外投资者能获得很高收益，而特区政府也有相当大的自主权和财政收益。成本小，收益大，各方积极性自然就高，因而特区发展快。从市场经济发展的路径看，特区政府与经济组织之间形成了一定程度的报酬递增关系（诺斯，1990）。而这是制度创新的重要初始条件。但是，另一方面，十几年优惠政策的实施也造成了极为严重的负面效应，加上市场运行规则的残缺不全，特区政府与经济组织之间也形成了相当严重的报酬递减关系。而这又是阻碍制度创新的最大障碍。对此宜作进一步的分析。 在特区经济发展中，一方面，存在着大量的分散的原子化的经济活动主体，它们靠优惠政策而经营，并且是在错综复杂的社会关系，特别是在同政府部门结成复杂关系的网络中经营。政府对经济活动依然是全面渗透、参与、管制和干预。在这种情况下，人们为了获取个人利益，往往不再通过技术创新、加强管理、降低成本的方式来增加利润，相反，却把财力、人力用于争取政府的种种优惠，比如获取政府的平价物资、低息贷款、划拨地价、减免税收、配额许可证等。这就是典型的寻租行为。企业为了寻求租金，向官员行贿；从租金得利的官商既得利益者力求保持原有租金制度和设定新的租金制度，扩大租金规模，以致腐败更为严重（吴敬琏，1989）。另一方面，由于产权界定及其保护制度的欠缺，特别是对知识产权的保护不力，加上未能以健全的法律来规范和管理经济活动，因此“地下经济”活动非常盛行。这些“地下经济”活动包括：无照经营、制造假冒伪劣产品、走私、卖淫、毒品贩卖等，之所以称为“地下经济”活动，是因为这些活动未向政府申报、注册和纳税，政府未能控制和管理，其产值和收入未纳入国民生产总值。这些“地下经济”活动有着多重的极大的危害性：（1）它极易使少数人暴富，其收入大大高于“地上经济”活动的收入。这必然对人们的经济行为产生错误导向，使人们对兴办实业、技术创新、公平竞争等兴趣不浓和信心不足。（2）它导致人们形成偷盗心理，毁环依法勤劳致富的美德，使人们失去竞争创新能力。（3）它导致资源的错误配置与低效利用。因为这些“地下经济”具有规模小、分散化、隐蔽性等特征，很多从事的是流通与服务领域中的活动。即使有实业生产单位，也不可能形成地区经济发展中的主导产业和创新产业。（4）它导致严重的腐败和恶性循环。“地下经济”活动并非完全处于人不知鬼不觉的“地下”，有的已公开化，有的已发展到相当大的规模。为法律所不容的事为何能得到这样的发展？实际上很多“地下经济”活动是用金钱购买了部分政府官员的保护、甚至一些官员本身也参入了“于下经济”活动。一旦“地下经济”活动成为某一地区民众生存的基础和财富的来源，并与官府的包庇、保护、腐败联结在一起，就必然使地区经济发展陷入以下的恶性循环之中： “地下经济”活跃——贿赂官员求其保护，产生腐败——经济活动陷入复杂的关系网之中，交易成本高，经营效益低——依法经营致富难，创新能力不足，竞争能力弱，财富增长慢——政府税收少，调控能力弱——“地下经济”更趋活跃——寻求保护和优惠的寻租行为与设租行为自然扭结在一起。这一切表明：理顺政府与企业的关系必然会有很大的阻力。因为在这种体制变革中，（1）要将国有企业中具有双重身份或角色的企业领导人（即既是企业经理又是政府官员）转变成单一的身份或角色即市场经济活动中的“理性—经济人”，这意味着许多人将不再是“官”，丧失行政系列中的机会成本收益；（2）要将政府有关部门的一系列决策权分离出来，归还给市场活动中的主体，而权力与权利是对应的。这必然会使一些政府部门（官员）失去很多权利，特别是失去设租、寻租的机会和“租金”收入；（3）打击“地下经济”活动，必然要触动一部分政府官员的利益。克服这些阻力必然要付出体制转轨的成本或代价。这个成本或代价谁来支付？如何支付？转轨的动力来自何处？ 二、体制转轨的实证分析 在几个特区中，深圳特区的体制改革在很多方面是走在前列的。其做法能否克服上述阻力并形成制度创新的动力？这需要作具体的分析。 按深圳特区的做法，在国有资产管理体制上，成立国有资产管理委员会，其成员由市党政领导和各局、办、委的主要负责人组成，政府管好所有权，放开经营权，行使宏观调控权；在国有资产管理方式上，实行企业无行政主管部门的改革。根据资产、利税、销售三大指标体系，将企业划分为一、二、三类，每类分三级。对一、二、三类企业领导人实行分类管理制度：一、二类企业的主要领导人，由市委组织部管，并征求国有资产管理部门的意见，对第三类企业的主要领导人实行由国有资产管理部门直接任免与管理的办法，扩大产权管理部门选择企业经营者的权力；在国有资产的监管上，建立国有产权代表报告制度。国有资产管理部门向企业委派国有资产产权代表，产权代表对企业的重大事项，必须及时向产权管理部门报告。同时，国有产权管理部门设立专门机构管理产权代表的报告并及时给予答复。在企业领导体制上，实行公司党组织负责人可以与公司的董事、监事、经营班子成员交叉任职，依照法定程序进入董事会、监事会和经营班子，充分发挥党员领导骨干在企业重大决策中的作用。 深圳特区的上述做法在全国政企分离改革中具有典型性。其中最有价值意义的是将国有企业领导人与行政系列逐渐脱钩作为体制改革的一个重要内容。但是，国有企业领导人对这种改革有多大的积极性？在体制转轨中他们的得失如何？他们能否肩负起或完成体制创新的任务？这些问题尚须进一步观察和研究。以前，国有企业领导人即使经营不力，但只要没有大的错误，他依然可以要求改变自己的身份，换个单位，到政府行政机构担任相应级别的“官”，但政企真正分开，就断绝了企业领导人的这条退路或通道，他们会热心这种改革吗？当然，可以更换更热心改革的人做企业领导者，但是，他能真正或愿意承担企业经营的风险吗？另外，如果他的经营努力与所得不对称，即非常努力，但自身所得收益很小，于是还能指望他永远持续地努力吗？或者说由此能激发出足够的企业家创新精神吗？在企业外部竞争关系尚未理顺或即使在竞争环境较为公平的情况下，也都会出现一些企业领导人由于不负责任，偷懒而带来的代理成本，因此，能否有制度上的保证使得监督者有足够强的监督动力和监督效力？看来至今还没有一套制度性的方法来解决这些问题。
