宣统三年(1911年)四月，清廷决定仿效西方议政体制，裁撤军机处、内阁、会议政务处、宪政编查馆、吏部、中书科、稽查钦奉上谕事件处、批本处诸机构，设立新内阁，实行责任内阁制度。这是清末宪政史和政治史上的一件大事，影响既深且远，学界对此作了很多研究。但有关研究前后关注重点有所不同，初始“主要是在一般的立宪运动史、宪政改革史，尤其是关于立宪派的研究以及有关官制改革、国会请愿运动等论著中有所涉及”①，概述新内阁设置的过程、职掌、性质及其在宪政史上的地位。近来专题论文逐渐增多，或探讨责任内阁创设的背景，或分析责任内阁的性质及其在清末宪政改革过程中的历史命运，或梳理责任内阁演变的过程及其阶段性变化，或研究责任内阁制出台后对时局的影响等，研究更加丰富，论述更为深入，颇值后来者参考和借鉴②。 然因关注点不同，兼之资料阙如，前辈学者对责任内阁运作的基础——人员编制情况，却鲜有论及。这不仅会影响对责任内阁职掌的了解和把握，还会影响对责任内官性质、地位的分析和评价。笔者查阅中国第一历史档案馆所藏军机处录副奏折，发现时任内阁总理大臣、庆亲王奕劻奏留责任内阁官员的档案，一方面可以据此考证责任内阁人员编制情况，较为准确地把握其组织结构和职掌范围；另一方面通过分析所留人员的原有身份和原属机构，可以厘清责任内阁的性质及其在清末政治史上的地位，进而加深对责任内阁的整体认知。 一 特简、简任官员之编制 责任内阁之创设，体现于两个重要的文件：一是宣统三年四月颁行的《内阁官制》，二是宣统三年五月颁行的《内阁属官官制暨内阁法制院官制》(以下简称《属官官制》)，前者规定责任内阁之基本组织方式、大臣构成及职责，后者规定责任内阁机构之设置、属官构成及职掌分工。从这两份文件可见，责任内阁官员设置明目繁多，地位有别，职掌迥异，额数不同。就地位、职掌和性质来分，责任内阁官员由两部分组成：内阁大臣和内阁属员。就选任方式来分，责任内阁官员由四部分构成：特简官员、简任官员、奏任官员和委任官员。这为考察责任内阁人员编制情况提供了分类基础。 关于内阁大臣，《内阁官制》第一、二条规定，责任内阁“以国务大臣组织之”，而国务大臣以内阁总理大臣和外务大臣、民政大臣、度支大臣、学务大臣、陆军大臣、海军大臣、司法大臣、农工商大臣、邮传大臣、理藩大臣为之③，共计11人。但因实施条件不成熟，清廷在颁行《内阁官制》的同时，又拟定了《内阁办事暂行章程》十四条，“以为过渡办法”④。《暂行章程》在第一条就对《内阁官制》中规定的内阁大臣员额作了调整，规定责任内阁设立“总理大臣一员，协理大臣一员或二员，均候特旨简任；各部大臣，均候特旨简任为国务大臣”⑤，在总理大臣之下、各部大臣之上增设了协理大臣一个职位。这样，责任内阁大臣额数就从原定之11人调整为12人或13人，具体数额，取决于协理大臣之多寡。从此后任命的大臣名单可知，内阁协理大臣设有2人。至宣统三年十一月袁世凯组阁时，才取消协理大臣之缺，仅置总理大臣1人。故此，内阁大臣，包括总理大臣、协理大臣和外务等大臣，共计13人。 内阁属官之设置，《属官官制》中规定，内阁下设一厅、四局和一院。其中，一厅即承宣厅，四局分别为制诰局、叙官局、统计局和印铸局，一院为法制院。其官员设置，各厅局“设阁丞，以总各厅、局之事；设厅长、局长以下各官，分治各厅、局之事”；而法制院，则“设院使以下各官，专治院事”，目的是“各司其职，以重责成”⑥。具体来说，总理、协理大臣之下，设阁丞一人，“承内阁总理大臣之命，管理阁务，监督指挥各厅、局，并进退本阁委任各官”。承宣厅，设厅长、副厅长各一人，厅长“承内阁总理大臣之命，掌机要文件，管理承宣厅事务，并监督指挥本厅各官”；副厅长“佐厅长之职务，厅长有事故时，由副厅长代理”。制诰、叙官、统计、印铸等四局各设局长一人、副局长一人，局长“承内阁总理大臣之命，管理局务，并监督指挥本局各官”；副局长“佐局长之职务，局长有事故时，由副局长代理”。法制院，设院使、副使各一人，院使“承内阁总理大臣之命，管理院务，并监督指挥本院各官”。此外，法制院“奏任官以上之进退，由院使具状陈由，内阁总理大臣办理；委任官之进退，院使专行之”；副使“佐院使之职务，院使有事故时，由副使代理”⑦。 由此可见，责任内阁所属之一厅、四局、一院共设阁丞、厅长、副厅长、局长、副局长、院使、副使13人，兼之内阁大臣13人，共计26人。这是制度明确记载的，也是最为人们所熟知的责任内阁人员编制情况。 二 奏任官员之编制 责任内阁人员编制，除国务大臣、阁丞、正副厅长、正副局长、正副院使等缺外，各厅局院副厅长、副局长、副使之下，还设有其他官缺。据《属官官制》规定，承宣厅、制诰局、叙官局、统计局另设有佥事、录事等官，印铸局另设有佥事、艺师、艺士、录事等官；法制院另设有参议、参事、佥事、录事等官⑧。但因时间短暂，官制仅是草创，尚未成熟，“所有参议、佥事以下各官额缺，拟由内阁总理大臣妥慎拟定，另案奏明办理”：各官官品、官等各项，因官制尚未厘定，“均暂令以原品治事，俟官品、官等办法奏请钦定后，再行遵照施行”⑨。换言之，责任内阁属官官制颁布时，仅确定了职掌重要、地位较高之阁丞、正副厅长、正副局长、正副院长等额数；至于地位较低之佥事、录事等官员额，并未确定。 按照常规，佥事、录事等官应待清廷将责任内阁各方面，尤其是基层机构、官品、官级等项，考虑周全后予以设置，才是比较稳妥的办法。然而时不待人，责任内阁“开办伊始”，“合数衙门之事萃于一署，头绪至为纷繁”，“需人孔亟”。为开展政务，清廷决定“于裁并各衙门现有人员内，择其通达稳练者，先行酌量留用，藉资熟手”。而裁并各衙门官员，多为旧式人才，于宪政不谙，能称得上“通达稳练者”较少，不敷留用。不得已，又从其他衙门内“添调”多人，“按其所长，分别任事”⑩。可见，留用、添调人员，共同构成了责任内阁初创时中下级官员的人员班底。同时，这些人员及其数额，正是以后确定内阁人员编制之基础。
