冷战史已成为一门显学，无论是资料整理、实证分析还是理论研究，成果可谓汗牛充栋。然而，对于冷战与美国人才吸引政策的关系，中国学界尚无人触及。美国学界从冷战或国家安全视角分析美国移民政策的成果并不少见，但大多没有谈到人才吸引政策。①在略有涉猎的论著中，其视野并未超出《1952年移民法》的范畴。②战后初期，美国人才吸引政策分散在诸多立法和行政措施之中，并被国家安全、意识形态等重大议题所掩盖，因而在相关研究中，人才吸引政策被视为边缘性话题而被一笔带过。③在美国吸引外来人才的历史上，冷战初期形成的机制具有奠基作用。对该问题的研究有助于全面认识科技人才移民美国的现象，也可为中国制定相关政策提供参考和借鉴。 一、冷战与“人才赤字”的常态化趋势 “人才赤字”(talent deficit)是指某种非常因素导致人才供给出现亏短现象。它在本文中的含义是：(1)二战期间，美国因将所有人力资源投入战争，导致基础科学研究和民用技术领域人才严重不足。此外，因战时美军规模空前膨胀，高校生源骤然萎缩，人才供给随之锐减。(2)在冷战时期，美国政府因不胜心理压力，逐年追加国防预算，不仅将美国经济推上了“战争经济”的轨道，而且几乎将所有人才资源倾入国防建设中。随着美国的“科学国家安全化”格局正式形成，“从事与军事生产相关的科学家和工程师队伍空前膨胀”，④基础研究和民用技术领域的人才短缺就在所难免了。 二战前，美国科技人才的供给主要来自世界各地的移民和美国高校的培养。二战爆发后，美国的人才供给链被切断。一方面，在1941—1945年间，隆隆炮火使大西洋上持续百年的移民潮跌至谷底，入境移民不过17.1万人，是1820年美国统计外来移民以来的最少时期。移民规模的萎缩难免殃及技术人才的供给。另一方面，战时美军人数的暴涨消耗了高校生源。据统计，美军人数从1940年的45.8万人跃至1945年的1212.34万人，其中18—29岁大学适龄军人占75％以上。在这种背景下，美国高校的人才培养与美国人口增长呈背道而驰之势。1940—1944年，美国人口增长了4.7％，而全美高校授予学士学位的人数却减少了近33％，硕士学位人数减少近50％，博士学位人数减少30％以上。⑤美国科技研发办公室主任万尼瓦尔·布什在1945年给罗斯福总统的报告中，频频使用了“人才赤字”概念。其含义是：(1)在战争时期，18岁以上的青年大部分被应征入伍，“很少有人接受综合性的科学教育”；(2)在具有大学本科学历的青年中，除少数从事医学和军事学研究外，多数因战争而丧失了深造的机会。培养一名理工科专业博士至少需要6年，因此，“人才赤字”问题将会持续到1951年。为此，布什建议：(1)成立可以发挥政府职能的“国家研究基金会”，统筹全美基础性科技研究，并在政策方面向总统提出建议；(2)建设人才培养基地，通过提供奖学金的方式，减少社会辍学率。这既是解决人才赤字问题的最有效方式，也是振兴美国科技事业的基本前提。⑥ 面对严峻的“人才赤字”问题，美国政府为加快人才培养，多管齐下：(1)以《1944年军人权利法》为依据，与各地高校合作，为退伍军人提供大学教育。到50年代中期，先后有400多万退伍军人完成了本科或研究生教育。⑦(2)在美国政府的支持下，高校的人才培养也进入了前所未有的新阶段，其理工科专业毕业生人数在1947—1956年达到32万人，是1932—1941年的2.6倍以上。⑧(3)通过设立奖学金制度，吸引大学生学习理工科专业。1952—1965年，仅国家科学基金会就提供了4.24万人次攻读研究生学位和进修的奖学金机会。⑨(4)艾森豪威尔政府在竭力完善人才培养体系的同时，推动国会颁布了《1958年国防教育法》，为全美1300多所大学提供拨款，受益学生超过10万人。⑩从上述业绩看，美国的人才短缺问题应有所缓解。 然而，资料显示，人才赤字问题不仅未彻底解决，而且呈常态化趋势。从1951年起，美国国家科学基金会年复一年地指出：“多数科学专业都多多少少地存在着严峻的人力短缺”，(11)“具有原创性和概念化能力的科学家严重不足”。(12)1958年，它在比较了美苏英日等国的科研体制后指出，美国在科技投入和人才培养方面严重滞后。“如果我们不采取比前些年更加坚决的富有建设性的措施”，美国就会付出惨重的代价。(13)类似的说法在当时一些美国学者的研究中得到了证实，认为美国的科技人才不仅“远远供不应求”，而且供求矛盾还会“进一步加剧”。(14)1968年，美国司法部在移民申请的职业中，列出了急需的170多种技术人才。(15)为何会出现如此窘境呢？有间接性论述认为，其根源在于战后美国经济结构的升级和向后工业社会的转型。这种说法固然有一定道理，但从美国科技政策与冷战的关系看，其症结在于美国政府本身：它在解决科技人才短缺问题的同时，将“技术至上”的理念融入美国的国防政策之中，结果是人们“很难在纯粹的科学与国防研究之间划清界限”。(16) 首先，战后初期，美国为在与苏联的军备竞赛中立于不败之地，不惜举国之力，优先发展国防科技。它利用1947年设立国防部的机会，成立了海军部研究局、陆军部研究局和空军部研究局。接着，它又在战时科研机构的基础上，成立了全国卫生研究院、科学信息服务局和洛斯阿拉莫斯等六家国家实验室。在1949年苏联成功爆炸原子弹之后，美国于1950年成立了国家科学基金会，在科研资助与管理方面，建立了完备的现代化体系。1958年苏联卫星上天后，美国又成立了由总统直接领导的尖端项目研究署、国防分析研究院和航空航天局。(17)上述机构的设立标志着美国建成了一个覆盖全国的科研实体和管理网络，其运作与发展本身就开辟了一个庞大的刺激科技人才需求的就业市场。(18)
