科学基金项目实施过程管理研究　　

      “通过问责改进绩效”是新公共管理运动的主题之一[1]。随着科学基金资助总额快速增长，国家、社会和科学界对科学基金资助绩效的期望凸显。根据“科学基金资助与管理绩效国际评估”的建议[2]，国家自然科学基金委员会(以下简称基金委)计划未来定期评估资助绩效。随之而来，科学基金项目也将面临越来越大的绩效压力。因此本文选取问责视角探讨科学基金项目管理优化，以期提高科学基金资助绩效。

      科学基金项目管理主要采用目标管理方式，重视前期的申请评议和结题后管理。理论上，20世纪70-90年代，目标管理逐渐将绩效目标从产出延伸至成果和影响，这促成了90年代绩效管理理论的形成[3]。从目标到绩效的中间过程越来越长，意味着中间过程对当期绩效的影响愈加重要；另一方面，绩效延迟使得依据绩效结果调整目标难以跟上环境变化，需从中间过程中发现原目标的不足和问题，从而改进目标提升未来绩效。当前科学基金正经历着从目标管理向绩效管理发展的过程，中间过程对科学基金当期和未来资助绩效都具有重要作用，所以本文将中间过程作为项目管理优化的关注点。

      公共部门问责理论与绩效管理理论的发展是同步的。20世纪60年代、70年代，公共部门主要通过法律问责和组织问责控制组织的过程和产出。之后由于“过度问责”等问题出现[4]，80年代、90年代公共部门问责逐步发展出专业问责、政治问责等方式，更加关注成果和影响，并在中间过程赋予被问责者更多的自由裁量权[5]。

      组织问责往往因为没有考虑到应对问责时人们的认知反应而难以实现其设计的功能和预期目标。Tetlock等学者[6][7]研究问责对认知的影响，对人们面对问责时的认知策略进行分类，并总结各类认知策略产生的条件和可能造成的认知偏误。

      本文从问责视角研究中间过程时，一方面依据公共部门问责的多种方式，分析科学基金项目管理问责现状，说明中间过程问责的不足；另一方面利用认知理论，从被问责项目视角阐释当前项目中间过程管理问题的原因，指导中间过程管理的优化。

      科学基金绩效具有多层次涵义。本文将科学基金绩效分为科学基金和项目两层面绩效，其中前者比后者包含更多内容。项目管理也相应地分为两个层面，其中“项目实施过程”是科学基金项目管理的中间过程(见图1)。我们期望在项目实施过程管理(以下简称过程管理)中通过问责最终提高科学基金层面的资助绩效，所以从科学基金资助绩效的内涵出发，提出了“项目质量”的概念，并将其作为项目过程管理问责的对象。

      

      图1 项目过程管理在科学基金项目管理中的定位

      1 科学基金项目过程管理的现状和问题

      1.1 科学基金项目过程管理的发展过程和现状

      自20世纪90年代，中国科学基金项目过程管理随着后期管理[8]的变迁，先后经历了两个历史阶段，当前正面临着新的发展契机。

      科学基金1993年制定后期管理办法，以控制不重视项目后期管理的问题[9]。过程管理作为后期管理的组成部分[8]，也于此时开始了最初的探索。当时受限于工作量，由基金委跟踪管理所有在研项目不可行，只能以规范化管理为主，按照管理办法和规定，规范项目行为、防范可能出现的偏差和问题，管理效果有限[9]。

      90年代末至今，过程管理的作用逐渐被弱化。项目的快速增加导致基金委工作量的激增，这迫使基金委的管理[10]、信息[11]等科学部开始以结题项目管理作为后期管理的关键流程，将结题项目后评估作为改进项目质量的权宜之举[12]。结题项目管理在一定程度上转变了“重申请、轻实施”的情况，但由于后期管理重心偏向结题项目评估，除了重点、重大、杰青等项目类型，科学基金项目的过程管理渐趋弱化。

      现阶段，科学基金同时具备了推进过程管理的条件与时机。一方面，与90年代初相比，当前信息处理技术和网络的发展能够大大降低管理的工作量和成本[13]。现阶段，基金委加快了信息系统升级的步伐，为开展过程管理提供所需的技术条件。另一方面，美国国家自然科学基金会(以下简称NSF)正在实施由国家科学技术委员会在各联邦政府资助机构统一推行的《研究绩效进展报告》(以下简称《RPPR报告》)，致力于强化政府资助项目的实施过程管理，获知各学科领域发展动向和问题的早期反馈，支持各类资助项目的绩效进展状况的横向比较，防范重复资助、促进良性竞争[14]。在国际竞争压力下，中国科学基金面临加强项目过程管理的重要契机。

      1.2 科学基金项目过程管理的问题及影响

      现阶段过程管理的问题是，难以获知项目是否按计划实施，是否存在“不按照项目计划书开展研究；擅自变更研究内容或者研究计划”等《国家自然科学基金条例》(以下简称《条例》)禁止的情况。以管理科学部对1998年至2009年面上、青年和地区结题项目后评估的分析为例，获得中、差评项目普遍存在“结题项目的《研究报告》中研究内容、目标与项目计划任务书大相径庭”的问题，其中差评项目往往“不按照项目计划任务书的研究内容进行研究，实际执行情况与计划任务书中的内容严重不符，研究人员严重不到位”[15]。对于过程管理而言，其主要问题是：项目不按计划实施的问题往往直到结题项目管理时才得以发现，甚至若非项目在结题后获得中、差评，基金委可能难以发现项目不按计划实施。