随着中国转型期社会结构的分化和社会流动性的加剧，儿童面临着不平等、脆弱性等不利处境，已引起政府、学术界和公众的广泛关注，同时，儿童福利也被提到国家战略的高度。①近年来，中国的儿童福利有了飞跃性的发展，特别是2010年被称为“中国儿童社会福利元年”，它标志着儿童福利新时代的到来。在这样的背景下，我国儿童福利制度已发生了很大的转向，建构新型的儿童福利制度已迫在眉睫。鉴于此，本文试图通过分析我国儿童福利制度发展历程与阶段性特征，探讨福利治理于儿童福利制度重建的意义和启示。 一、我国儿童福利制度阶段性特征 通过检索文献发现，我国学界对儿童福利制度指称比较宽泛，鲜有对儿童福利制度概念的明确界定。这是因为“制度”含义的多元性而决定的，本文在“人们的权力、义务和禁忌的规定”②意义上使用“制度”，其所指儿童福利制度是儿童福利价值观念、儿童福利管理体制、儿童福利社会环境、儿童福利政策、儿童福利服务体系与递送机制等一系列相关规定和实施机制的总称。儿童福利制度的目标是维护儿童合法权益，保障儿童安全与健康成长。 当代中国儿童福利制度的变迁是与我国社会福利制度的发展历程密切相关，并以此大体可分为六个阶段，即1949-1957年为孕育萌芽期，1958-1966年为初步发展期，1967-1978年为中断停滞期，1979-1989年为恢复重建期，③1990-2009年为稳定发展期，2010年至今为快速发展期。本文中的“当代中国”指1949年新中国成立以来至今的中国社会。 1949-1957年正逢新中国成立和社会主义建设初期，是中国儿童福利制度的萌芽和孕育期。这个时期的主要特征：一是儿童福利行政管理体系比较健全，管理和组织机构主要集中在教育、卫生、司法、民政和文化体育领域；二是儿童福利机构的人员主要是政府官员和事业单位工作人员，专业化程度低；儿童福利议题主要散见在法律保护、基础教育、妇幼保健、婚姻家庭与孤残儿童等领域。 1958-1966年是人民公社、妇女解放运动和三年自然灾害三大社会背景下的儿童福利制度初步发展期，其突出特征：一是妇女解放运动使广大妇女参加生产劳动后，儿童日常生活照顾日益单位化，体现为单位托儿所和幼儿园的建设；二是全国爱国卫生运动，加强疾病和传染病的防治，客观上推动了儿童健康事业的发展。 1967-1978年“文化大革命”十年动乱，造成儿童福利制度建设中断、停滞。这个时期，新中国建立以来儿童福利制度建设和行政管理组织体系彻底瓦解和倒退。 1979-1989年随着党的十一届三中全会的召开，儿童福利领域也拨乱反正、恢复重建。这个时期的主要特征：一是儿童少年组织和工作；二是出台加强少先队工作的决议和成立中国少先队工作学会；三是团中央主导儿童少年工作体系、组织网络、服务体系、活动内容和伦理道德建设等。④ 1990-2009年是儿童福利制度稳步发展期。随着90年代中期市场经济的建立，经济快速发展，在改善人民生活福利的同时也带来了一系列社会问题，原来以经济效率为导向的社会福利制度受到了挑战。2006年，中央关于构建和谐社会纲领性文件的出台，我国强调社会公平取向的社会福利制度初露端倪。相对应，这一时期儿童福利制度的主要特征：一是公共政策、社会政策领域已经开始关注儿童福利议题；二是儿童福利供给主体多元化，有国际NGO，政府、工青妇等人民团体、社会组织、企业、个人等；三是国际儿童组织与中国政府合作在儿童福利领域发挥重要作用。总体上，还是属于补缺型的儿童福利制度。 2010年至今是中国儿童福利快速发展期。这一时期有几大标志性儿童福利政策文件出台：(1)《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》(国办发［2010］54号)于2010年11月颁布，国家第一次直接通过现金补贴的形式为福利机构内外的孤儿提供制度性保障，这标志着中国在儿童福利政策方面的重大突破，也为我国儿童福利制度从补缺型向适度普惠型迈进奠定了基础。因此，2010年被许多学者称为中国社会福利与儿童福利元年。在2010-2013年间，从中央到地方各省市，关于儿童大病救助、残疾儿童福利津贴、儿童学前教育津贴、单亲家庭儿童养育津贴和儿童营养补助等政策纷纷出台，儿童福利制度建设取得了很大的进展。(2)国务院《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》(国发［2011］24号)，增加了儿童与福利一章，第一次将儿童福利写进儿童发展纲要。(3)《民政部关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》(民函［2013］206号)的颁布。该通知明确了适度普惠型儿童福利制度的基本内涵是，本着“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”的理念，按照“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”的原则和要求，立足当地经济社会发展状况、儿童生存与发展需要和社会福利制度的发展，全面安排和设计儿童福利制度。该通知引人注目的是将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次。
