中国自大一统以来，形成中央集权的赋税征缴制度，由个体生产者→官僚→中央政府三个层级构成，中央政府不直接从个体生产者那里收取赋税，而是依靠官僚阶层转输。①清承明制，以四柱奏销册为官方会计报告，藩司根据州县呈交之钱粮收支册，汇造全省奏销册，由督抚核阅，户部审核后向皇帝奏报。这一过程奉行非公开原则。②官吏转输与奏销的非公开使纳税者与中央政府均不知官吏是否将所收钱粮如数上缴，这极易导致官吏中饱，造成中央财政收入短缺。光绪年间，由于天灾人祸的交互影响，清廷在赋税征缴领域推行钱粮征信册为载体的信息公开制度，以革除官吏中饱，增加中央财政收入，实属中国赋税制度史上一大变革。学界对这一问题关注并进行细致研究者极少。③本文根据相关档案文献资料，系统梳理钱粮征信册制度的来龙去脉，剖析其隐含的官民关系，审视其实施过程中面临的困境，并揭示其失败原因。 一、创制缘起 清中后期钱粮亏空与积欠问题日渐突出，严重影响中央财政收入。在历届普免积欠中，1818-1830年年均积欠较首届普免积欠(1796-1817)增幅不大，之后呈递增趋势，1868-1887年已是首届的五倍多，年均积欠高达五六百万。除自然灾害、战乱等客观因素外，官吏侵蚀成为主因。④光绪八年(1882)，张佩纶指出：“今日天下之弱患在贫，而天下之贫患在中饱。”⑤随着内乱消弭、外患渐轻，光绪前期又面临变革的有利时机，“宫廷赫然求治，士风大变，譬久病稍起，非更加医药，不能骤廖，此中兴第二机会也”。⑥钱粮征信册即在此背景下出台，这需从清廷改革钱粮蠲缓制度说起。 越趋晚近，钱粮蠲缓弊端愈暴露。光绪十年，户部奏：地方遇灾，“州县不以为戚，转以为利。东乡有灾，或报以西乡；南乡有灾，或洒入北乡。惟利所在，择肥而噬。且有某县某乡岁岁请缓，若循例然。其为捏报入己，更无疑义。至于已完之款捏作民欠，应豁之额仍复重征，挪旧掩新，移甲就乙，劣绅藉以把持，奸胥因而染指。上行其惠，下屯其膏，蠹国病民，莫此为甚。”⑦为此，户部推出《新定灾案章程》，核心内容有二：一是勘定灾情后，“将应蠲应缓之地方亩数、分数、银数先行出示晓谕”，以杜重征；二是州县初报与督抚初奏，“均声明应蠲应缓之地数银数”，以杜冒灾。⑧蠲缓钱粮数额的细化与公开成为革除弊端的关键。 光绪十一年六月二十一日，御史刘恩溥奏请参照冯桂芬之法清厘民欠。冯桂芬主张：“以四柱册公之于众，大堂左右按日揭榜，旧管新收列左，开除实在列右，其法务详务尽。如征收某都图某户钱粮若干，必书细数，收银后本日给串，本日列榜，月终用活字板印征信录四柱册百本，备列全榜，分送上司各图绅士惟遍。如某户完粮而榜册不列者，许揭府，立与重赏。有经手解领开除之款与榜册数不符者，赴揭亦如之。”⑨刘恩溥认为此法虽“繁琐难以经久”，但可变通实行：“每年下忙收完后，各州县开具某都某图某里某甲、欠户某人、欠数若干，详细造册，申报藩司。藩司用活字板照册摆刷数十本，径交该县绅士数人，分送各乡查阅，不假官吏之手。其有已完捏作未完及完多少报者，准乡民粘连串票赴藩司控告，即将该州县治罪。”⑩ 清廷将此折交户部议奏。覆奏之前，户部于光绪十一年十二月十八日上《厘剔官吏经征钱粮积弊疏》，统计全国每年应征正杂赋税、漕项总额3650余万两，缺额1100余万两。从光绪九年短征数额看，“安徽及江苏之江宁为最，苏州、江西次之，河南又次之。”其他各省“除四川系年全数完解外，余均亏缺一二分不等。”不唯光绪九年如此，“溯考上三年，亏缺省份，大致亦皆如是。”缺额如此之多，“大率为贪官墨吏所侵蚀，钱粮积弊日累月深”。(11) 造成缺额的主要原因有报荒不实、报灾不确、捏完作欠、征存不解、交代延宕五个方面，与催科密切相关的是前三个方面。其一，报荒不实，“甲年除荒银数如此，乙丙等年除荒银数亦如此。在百姓或报升科，而州县犹指为荒地，视吃荒之多寡为缺分之肥瘠”，使“已荒之地不可复熟”。其二，报灾不确，“捏灾官吏利其可以侵蚀，谓之例灾，或无年不然，或轮年开报。”蠲缓详情“民间概无由知。蠲免者立入私橐，缓征者逾时又请豁除”。其三，捏完作欠，“藩司不知百姓之已完。百姓自谓已完，不知州县尚列作民欠。一遇恩诏，概行豁免，实则所免在官并不在民。”(12)贪官侵蚀钱粮，“不捏为荒地则捏为灾区，不捏为灾区，则捏为民欠”。户部认为征信册“果能认真举行，不惟于稽民欠有益，大可杜绝一切弊端”。(13) 其实，早在雍正六年(1728)，清廷就制定了防治官吏中饱的办法。一是杜吏胥中饱。由于钱粮完欠细数未公示，“在官则以为民欠，在民则以为已完，故吏胥得以作奸，而官民并受蒙蔽”，雍正命州县将欠户名、已完钱粮数额“用印票出示，各贴本里，使欠粮之民家喻户晓。二是杜州县官中饱。为免“已经完纳者，徒供官吏之侵渔”，雍正令将应完之数“详细开明，出榜晓示”。(14)此法“如果认真核对，何难摘发奸欺？奈久废不行，漏厄中饱”。(15) 光绪十一年十二月二十一日，户部上奏对刘恩溥清厘民欠折的讨论结果，认为冯桂芬之法是对雍正谕旨的引申。冯桂芬虑及“州县榜示百姓之数未必即申报藩司之数，上下隔绝则弊从中生”，故于榜示之外另立征信录以杜欺蒙。户部认为刘恩溥的办法“只开欠数较为简易，实属可行”。因钱粮征信册“事关创举”，户部“博询众谋，反复核议”。有人“嫌繁重，应别思简便之法”，户部不以为是，“每县造送不过数本，藩司摆印，通省不过五六千本。复拟定极简册式，摆用活字，宽以数月期限，何繁重之有？”有人认为“虚縻款项，无益实际”，户部亦不苟同：“但使上司办理认真，可祛除蒙蔽，不虚小民报效之忱，取私橐还诸公家者稍可核实。”还有人担心“上司或因循废弛，视同具文”，户部反驳“若视为具文，因循废弛，是乃漠视国计民生。一意袒官，责在奉行不力，非关立法太繁”，认为“杜绝中饱，清查亏空即寓其中，极应举办”，缮呈章程、册式，请自光绪十二年下忙征收截止时举办。(16)
