[中图分类号]D929 [文献标识码]A [文章编号]1000-114X(2014)05-0093-10 《中华民国临时约法》(以下简称《临时约法》)是民国建立之初由南京临时参议院制定的一份具有临时宪法性质的文件，它确立了北京临时政府的政治制度，并在袁世凯称帝及失败后，成为维护共和制度的重要依据。已有不少研究者指出其内容存在的缺点，其中一点即为“《临时约法》无省制规定，使中央与省政府之关系无从确定”。① 《临时约法》这一缺失，事实上造成了很大影响。戴季陶在1914年流亡日本时，将其视为辛亥革命失败的重要原因之一②；1923年1月，孙中山在总结辛亥革命的经验教训时，亦表示“临时约法既知规定人民权利义务，而于地方制度付之阙如，徒沾沾于国家机关，此所谓合九州之铁，铸成大错者也”③。 学界对于《临时约法》的讨论，多集中于《临时约法》的制定过程、内容、主要缺陷及其影响④，而对造成《临时约法》缺失省制的原因则较少探讨。⑤近年关晓红教授著文指出，《临时约法》未及省制内容，是因为当时南京临时政府的政体设计，“更着重于解决君主立宪抑或民主共和的问题，重点放在确定中央政府的体制及其组成结构，尚未顾及省制”⑥。不过，关教授在文中并未展现具体立论依据，而且也无法解释虽然南京临时政府在其成立后及南北统一前后，曾采取种种举措试图确定省制，《临时约法》却未予以回应的原因。基于此，本文尝试在梳理南京临时政府成立至《临时约法》颁行期间政体重建脉络的前提下，对《临时约法》中省制内容缺失的原因作一探讨。 一、南京临时政府的联邦制特征 武昌起义爆发后，一个多月时间里，鄂、湘、秦、晋、赣、滇、黔、浙、苏、桂、粤、闽、皖、川等处，以“省”为单位纷纷宣告脱离清政府统治，拥护共和，并在仓促间建立省一级政权。但外有列强虎视眈眈，内则纷乱不已。随着局势的发展，各省对内对外均感不便。为应对国内外复杂局势，独立各省均意识到有联合的必要，纷纷要求组织“一个统一的决策机关来指挥各省的革命活动，并代表各省进行对外交涉”⑦。采取何种政制，以确立即将成立的临时政府与各省间的关系，随即成为各方注目的焦点。 当时存在采单一制还是联邦制两种选择，且各有支持者。即使在同盟会内部，意见也不统一。孙中山等人主张，在联邦共和的名义下，“于都内立一中央政府，以总其成，于各省立一自治政府”。⑧宋教仁、刘揆一等则认为，“美国各州由分而合，固各为风气，未有整齐划一之观。法则以民主国体，行中央集权政治，有统一国家之长，而无事权散乱之弊”，中国“自鄂省倡义以来，各省乘时反正，百凡政治，任意更张，使非采取法国制度以谋统一”。⑨但当时舆论和光复各省大多援引联邦论为奥援，试图藉此改变既往与中央政府的从属关系，主张建立联邦政府。⑩ 在采纳联邦制成为大势所趋之时，有人已经注意到中央政府与各省权力如何划分的问题。当光复各省代表云集汉口，准备就未来临时政府组织办法进行筹议之时，滇督蔡锷主张各省代表在筹议国家组织的同时，亦应讨论中央、地方间的权责。(11)这涉及到省官制的厘定。不过，鄂督黎元洪认为，各省制度各不相同，而中央官制与各省官制相关联，划一办法须留待各省全权委员会议定夺。(12)江苏省临时省议会议长张謇更是应时势所需，向袁世凯提出一套未来中央政府与各省权力划分的方案：“政治则军政、外交咸统于中央；司法采美制，分中央与各省为两级；财政、民政各省自定而统之于中央”。(13) 相比之下，各省代表更关心中央政府体制以及组成机构的确定。1911年12月3日，各省都督府代表联合会在汉口制定《中华民国临时政府组织大纲》。大纲几乎处处以北美十三州建国之初所采用的制度为国家蓝本。按照这个政制设计，临时政府只是一个以“省”为单位的联合政府，各省都督及临时省议会掌握其实际主权。由该组织大纲确立起来的联邦制其实就是邦联制，在主张单一制的人看来，弊病甚多。(14)然而，在当时情势下，人们普遍认为只有这个“联邦制”才能处理好国家“统一”与省“自治”的关系。(15)12月29日，各省代表本此组织大纲，选举孙中山为临时大总统。 已接近权力中心的孙中山对临时政府采何种政制，主张有所变化。此前他力主美国式联邦制，在返国途中指出，“中国革命之目的，系欲建立共和政府，效法美国，除此之外，无论何项政体皆不宜于中国”。(16)在他看来，中国各省情势不同，“于政治上万不宜中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜。每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统御之责，并感于当时各派政治势力斗争的压力，他更想调和同盟会内部的两种不同政制主张，以求贯彻。但于各省上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯矣”。(17)此时因所处位置变化，他一方面认为中国疆域与欧洲一样大，不适宜采用中央集权，主张仿照美国实行联邦，一方面又表示赞同汲取美国和法国长处，选择一种间于二者的共和政体。(18) 孙中山虽然迫于现实，最终接受《中华民国临时政府组织大纲》所确立的联邦制，在就任临时大总统的宣言书中，表示国家“统一”与省“自治”可以在其下并行不悖，(19)但在就职后第二天，即1912年1月2日，他又根据宋教仁等人提议，力图仿效美国现行制度，修改《中华民国临时政府组织大纲》，实行总统集权制和政党内阁，并据此提出一份全由同盟会会员充任国务员的名单。(20)由于各省代表团误会此举全出自宋教仁欲担任内阁总理之私，遭到安徽、江苏、浙江、福建、广西等5省代表反对，仅同意部分修改。各省都督府代表联合会更决议，“参议院以各省都督府所派之参议员组织之”(21)，在临时参议院未成立前，由各省都督府代表联合会代其行使职权。孙中山考虑到自身权力源于各省都督代表选举，只得妥协，采纳黄兴“部长取名，次长取实”的变通办法拟定政府名单，并承认各省代表决议。
