[中图分类号]K25 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2014)07-0113-08 在晚清的制度转型过程中，常常呈现中央的政制设计与直省州县新政施行之间的时间差距。某些极力推进新政改革的直省官员，往往在中央政制未定、部门利益权限未清的情况下，便在直省直接推动相关新政的施行。这一现象的出现，或与清末中央权势式微及督抚权力扩展有直接的联系，但也不能忽视在新政推行过程中，直省督抚希望通过局部改革从而加快中央推行新政的用意。这一取向在清末“裁驿置邮”的改革中表现得尤为明显，在邮传部、陆军部及海关尚在为裁撤驿站、收回邮政等利益冲突相互扯皮时，已有直省官员尝试在本管区域内部进行体制调整，而江西更是成为清代灭亡之前首先完成裁驿之举的地区。考察这一过程，不仅有助于厘清具体制度在清末转型的嬗变过程，也可进一步探讨是时中央与直省的权责分野及其消长升降。 一、清代中后期日渐败坏的驿传体系概况 中国传统的邮驿体制，围绕传统皇朝政治“置邮传命”的功能要求，在继承与延续的过程中逐步形成传递公文货物、接待来往官员的封闭性体制。而清朝在立鼎中原之后，对这一制度做了进一步的完善：在管理体系上由原来的“驿丞管驿”改为“州县管驿”，经费支付上由直省督抚统一奏销，监督体系上也更加强调其与皇权体制之间的紧密联系。从清代谕旨的训示中即不难看出，强调驿传体制的“政治”功能，突出传命功能与皇朝长治久安及吏治清廉之间的重要性，是清代传统“邮政”的重要意义。 然而，传统官僚体制的固有弊病，伴随着清代政情的不断发展而日渐显现：滥用职权、欺上瞒下、贪污腐败、人浮于事的状况愈发严重。表现在邮驿制度上，则主要体现为三个方面：一是耗费过多，反开官吏贪腐之便。按《裁驿站议》中指出，“国家岁耗银三百余万两”，原是希望保证文牍递送速度，“使之从速而不至失误也”，但现在“日久弊生，而竟为地方官之利薮”，甚至于“州县官得缺时必先探询驿费之多少，其多者则为之欣然色喜焉”。[1]二是藏匿延搁，影响朝政上传下达。光绪二十五年五月初一(1899年6月8日)刘坤一奏报的良乡县“藏匿本箱公文”案，[2]经调查后发现“显系该县王汝廉与部书句串压阁公文，为颠倒官缺、稽延处分地步”。其根源乃在各州县官漠视驿递事务，“有驿丞者付之驿丞，无驿丞者付之家人胥吏，是各州县并未亲身经理，尚复成何事体。”虽经兵部奏请“下各省督抚，督同臬司严饬有驿州县，随时认真稽察，将额设驿站夫马等实力整顿……以重公务而肃邮政”，[3]却依然难有起色。三是过往官员滥索，国资民膏遂入私囊。河南巡抚于荫霖就曾因驿站扰民之事，于光绪二十六年十二月初八(1901年1月27日)奏报朝廷，指出州县官员对差役家丁“失于察觉”，“徇利纵丁，罔恤民艰”，从而建议“督同司局，并严饬该管各道府州，于向章所有者重加厘定”，“浮加滥索，一律革除，并遵前旨，将官眷过境、不在驰驿之例者，一概不准支应，即应行驰驿，向支车马各差，亦须严定限制，一概不准滥支。”以期达至“既不病民，亦不病官”的效果。[4] 面对日渐严重的驿站弊病，自戊戌开始朝野间提出了不少改革的构想。如光绪二十四年七月二十六日浙江绍兴府山阴县举人何寿章的上书，提出“窃以谓驿站不必裁，而民局则必撤，改驿站为邮局，则中边通为一气。改民局为官局，则官民联为一气”。[5]而庚子之后，张之洞与刘坤一在上奏清廷的《江楚会奏三折》之中，第一次从制度上较为全面地主张对驿传体系进行深入的改革，提出以“驿政局”取代“邮政局”之名、而行邮政局之实的做法。其具体管理方式，“应由各省督、抚督饬臬司，责成州、县设局办理”，通过核算是年印花信资收入，即在次年扣发相应数量的驿铺经费，“则每年可省用款三百万矣”。另外，该方案还将海关邮局归并于州县主管的“驿政局”之内，在体制上实现州县兼办：“此事若归州县兼办，则费不另筹，局由州县酌设，进退裕如。若另行委员设局，则廷寄奏报要件设有迟误，必多推诿，故惟有责成州县之无弊也。”[6] 张之洞、刘坤一在《江楚会奏三折》中对新式邮政或“驿政局”的设计，①在具体寄递方法和业务安排上多有参考海关邮政。但在其设计中，州县进一步扩大其管理“驿政”的权力，尤其在经费上拥有了更灵活的自主权，而原具体管理“驿政”的机构与人员，正式成为州县官署的下属，与以往州县官聘请幕府师爷管理驿站的惯例明显有别，如此一来，管理邮政的人员更趋专业化。但该方案依然与新式邮政的要求迥异，与旧制相比之进步，在于将非正式机构纳入衙署结构之中，但却将州县官的繁重责任进一步加深，故在其推广计划的构思中，似乎仍与过往“按需设驿”的做法类似，而并非如新式邮政般在人群聚居处即设立相应邮政局点。就邮政而言，其更有一关键用意，在于建立一比海关邮政更为“正统”之新式邮递机构，而将为外籍税务司控制的邮政利权收归国人管辖。由此亦可发现近代邮权收回上之一吊诡现象：外籍税务司主办之海关邮政与清廷疆吏主张之“驿政局”机构，均要求驱赶客邮而收回利权，但外籍税务司不久即发现，自己原来也在被逐群体之列。虽然邮政利权至有清一代结束依然被实际操纵于外籍人员手中，但双方的斗争在庚子之后则日益激烈和直接，随着中国民族意识的日渐唤起与觉醒而更加明显。 《江楚会奏三折》中所建言的各项改革措施，在清末新政改革中多有采用，但“推行邮政”一节主张建立“驿政局”与海关邮政分庭抗礼的做法，却没有得到清廷的认同。无法推动的缘故，除了该局实属多此一举外，该计划不仅要从海关的管辖内将邮政利权收回，同时也暗示会改革现有的管驿体系，而把原属兵部的管理职能更多地下放到州县一级，但如此一来，不仅削弱了兵部原有的职权、减少其管理的巨额驿费，而且邮传业务亦未见得会有必然的起色。是故朝野间常有倡议“裁驿”之声，却甚少有实质的制度改变，而直省官员的裁驿主张，亦只能通过对传统体制的修修补补来实现了。
