清代道光以前，军政制度运作相对稳定。道光季年开始，国家迭遭变故，各类制度运作的内外环境发生大变，“循时变制”理念开始萌生，太平天国初期军费筹解的制度转换即是显例。战争导致清廷国库空虚，咸丰帝谕令统兵大臣直接与邻近省份协商拨解军饷。不须经由户部拨解，希冀藉此摆脱部库困境，这就是咸丰三年(1853)底开始实施的军饷筹解新制。①咸同时期，它与户部主导下的酌拨旧制混合并存，显示出制度变革过程中“双轨制”并存情态。咸丰朝财政由酌拨改为摊派，学界已有涉论②，但统兵大臣和有关省份如何适应清廷的军饷筹解新制，有效应对“部帑缺失”的窘境，既往研究并未深究。 咸丰时期“联省合筹”军饷，是统兵大臣落实军饷筹解新制的重要努力，不过，这类联省协济军饷行动命运多舛，后期甚至仅限于筹议层面，透示出战局迭变及相关督抚基于本省安全、财政利益、人脉交谊诸种考虑而影响新制度运作成效的实态。深入研究军费筹解新制度导引下的联省合筹军饷活动，既能将晚清军政制度转变研究推向深入，又可藉此体会晚清战时中枢与外省、省际之间的互动情态，揭示制度转换中新规与旧制混合运作的状态。 旧制难恃与新规依违 清代指拨军费向有定制，户部依据各省拨册，奉旨拨解，平时经提镇大员具体经办，战时则由粮台支发各军。所需军饷，例由部库或各省藩库、运库等遵旨筹解。大抵一项收入抵一项支出，针孔相符。③大规模军事征伐，皇帝钦派经略大臣、参赞大臣，吏部助荐用人，户部酌拨巨饷，“督抚品仪虽与相埒，然不过承号令，备策应而已”，“故督抚皆奉命维谨，罔敢违异”。④此系道光季年之前的规制。太平军战事兴起，征讨连年，至咸丰三年夏季之后，拨饷规制因库储空虚，面临难以维系的困局。 咸丰二年(1852)七月下旬前，户部左侍郎王庆云断言军兴以来户部筹拨支出已经达到1600万两⑤，至咸丰三年户部北档房开出的清单显示，清廷“例外”增支已经十分庞大：广西军需银1124.7万余两，湖南军需银418.7万两，广东军需银190万余两，湖北防堵银45万两，贵州防堵银20万两，江西防堵银10万两，河南丰工银450万两。以上数款，共银2258万余两，除内帑银200万两外，其余银两在外省各款及捐输银内拨给。⑥自太平天国战事初兴至咸丰三年底，户部依据各省春秋拨册拨解军费⑦，大致是在捉襟见肘中进行。聊举一例，湖北防区于咸丰二年九月紧急请款30万两，户部银库本来已经处于极度紧张状态，该部以鄂省请饷为契机，向咸丰帝奏报拨解方案时，严厉批评外省“遇事张皇”，只知道纷纷请款，款项支销是否合理，却罕见报部核查。批评之后，该部仍为鄂省制定了中规中矩的拨解方案：“拟拨陕西秋拨实存地丁等银六万九千四百两，岳庙生息银一万两，湖北秋拨留协漕银七千九百两，粮道库存漕项等银八千四百两，山东秋拨案内实存银一十万四千三百两、漕运总督杨殿邦捐备军饷银一万两、江苏巡抚杨文定捐备军饷银一万两，河南秋拨后续征地丁等银八万两，共拨银三十万两，恭候命下，臣部飞咨各该督抚迅速派员解交湖北藩库，毋误要需。”⑧这一酌拨方案，充分体现出该部“据册指拨”军费的特征，它依据陕西、湖北、山东、江苏、河南等省的拨册，完成了对湖北紧急请款的拨解任务。 问题的严重性在于这样的春拨册和秋拨册从咸丰三年夏季开始出现了极不可靠的情况。战争持续的结果，导致战区省份和防堵省份急速增加，不但钱粮征解出现危机，“例外”需款又急剧膨胀，多数省份难以向户部奏报切实可靠的拨册。至八月初，各省报部的春拨册已经告罄，秋拨册也早已变成“空册”⑨，户部筹拨军费完全依赖的“两册”已经根本不可靠。更可怕的是该部司员做事马虎，亦未掌握拨册虚实，遇到紧急拨案敷衍应付：“司员之颟顸懈弛者，于一省款目之完欠，胸无成竹，一旦急需，含糊以应。”⑩这种酌拨危机终于导致各省不断呼吁改拨、截留的局面，指责户部不解各省实情、随意指拨、拨解不实的奏案陆续涌到咸丰帝面前。(11) 户部对酌拨权限掌控本来是极为在意的，咸丰三年三月份，该部对于调补江苏布政使倪良耀私自咨商闽浙总督、山西巡抚紧急向金陵大营解饷的行为，十分警觉，认为这种行为显然违背国制，“实为从来所未有”，坚决反对战区省份督抚私自与邻省咨商解饷的行为，倪良耀本人也受到严厉处罚。(12)但是，仅隔数月，在户部酌拨能力严重下降后，基于维系战争的需要，户部的态度转变很大，不得不放权变制，放宽了酌拨国帑的专有权限，将直接咨商权限下放给战区统兵大臣。咸丰三年八月下旬，咸丰帝依据户部意见，谕令江南提督向荣可以直接跟江苏、浙江等省督抚咨商军费拨解，不必依赖户部指拨。(13)次年(1854)二月，安徽巡抚福济与统兵大臣和春为筹划庐州大营军饷，请求饬令山东、山西、陕西等省拨解军费，户部在议覆奏折中，再次建议谕令安徽仿照向荣大营办法，自行指省筹饷。(14)同一天，针对琦善大营的军饷问题，该部依旧主张令其参照向荣大营模式解决军饷危机。(15)户部这一放权变制，意味着财政中枢机构已经无力解决战区军费的筹解难题，只得抽身而出。随后礼部侍郎宋晋对军费拨解旧制提出了更进一步的改进建议，主张令战区和防堵省份自我筹饷，不必再由户部拨解，他期望户部的职责是全力解决京师地区的官员俸饷、旗绿营兵饷、内务府用款等紧要事项：“直隶、江苏、安徽、湖北用兵各省分，及山东、河南筹办防堵之处，应由各该省督抚自行设法筹济，不准再请部帑……部臣以全力经画京支用，固根本，亦无庸为无益之焦虑。”(16)“无益之焦虑”这样的措辞既说明清廷国库已无力供支战区军费，户部亦丧失酌拨旧制之下协调各省盈虚的能力。“以全力经画京支用，固根本”是对户部职责的重新定位。京师官员俸饷、旗绿营兵饷、陵工要需等属于“根本国用”，鉴于各省循例奏报春秋拨册已无可能，咸丰三年十一月底，咸丰帝谕令各省此后须根据户部确定的京饷摊额，每年解缴京师，停止例行的春秋拨册造报。(17)
