国土空间综合分区研究综述

      修稿日期：2013-08-22

      中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1001-8158(2014)01-0020-06

      1 引言

      中国共产党十八大工作报告中提出要全面建设小康社会，优化国土空间开发格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。分区在制定、实施社会经济发展战略和建设生态文明中处于基础地位[1]，是实现报告所提要求的重要途径。目前，不同部门的相关规划从不同角度和主题对国土空间进行分区，如自然区划、农业区划、经济区划、生态功能区划、土地利用分区、主体功能区划等。不同分区在分区结果、政策等方面存在不一致现象，影响着区域发展方向的确定。因此需要在综合各类要素的基础上，对社会、经济、生态、环境、资源所组成的复合国土空间进行综合分区研究，在更高层面对各类分区进行统筹和协调。未来中国构筑统一的空间规划体系也需要以国土空间综合分区作为支撑。目前国内综合分区研究尚处于探索阶段，而主体功能区划和土地利用分区具有综合性质，形成一定的研究方法，可为综合分区研究提供借鉴。本文针对上述两类分区的指标体系和技术方法进行归纳和总结，并提出综合分区研究趋势和建议。

      2 分区指标体系构建

      分区的本质是对具有差异的区域进行的划分，而指标体系作为区域差异识别的依据，是分区的前提和基础，直接体现着分区的目标。不同主题的分区根据其内容、类型、目标和尺度的不同，指标体系在构建的角度和涵盖的要素等方面也各有差异[2]。

      2.1 主体功能区指标体系构建

      主体功能区是在分区类型确定后，对各评价单元进行识别并决定其归属于哪种类型区[3]，故指标体系围绕着对分区类型的识别构建，一般由主题层、目标层、指标层三级构成。大部分研究将以资源环境承载力、开发利用密度与强度、发展潜力为代表的3大类要素作为主题层框架进行指标体系构建[4-6]；一些研究从社会经济和自然生态两大方面选取指标，对其分别进行综合评价[7]；一些研究考虑资源、生态环境、社会经济、土地利用4大方面的要素；还有研究则集中关注于某类具有决定性的要素，如开发适宜性[8]或相对资源承载力[9]等(表1)。

      

      目标层在三级指标体系中承上启下，是衔接主题层与指标层的关键部分。目标层指标项一般为复合指标，根据主题层要素项选取，并由指标层的具体因子计算得到。本文归纳了目前主体功能区划研究中采用较多的目标层复合指标项，并建立了其与表1中应用最多的两类主题层要素的对应关系(图1)。尽管不同研究主题层要素构建思路不同，但目标层的复合指标项涵盖的主要内容大体一致，包括资源、环境、生态、社会、经济等因素。不同研究根据实地情况并结合经验对指标层中的具体因子进行选择和调整，既要符合目标层的要求，更要密切关注指标的地域性。也有一些研究认为不应对所有分区类型构建统一的指标体系，而应针对不同类型的区域采用不同的指标体系，如禁止开发区通过定性原则进行划定，而优化开发区通过开发强度进行界定等。

      

      图1 主体功能区目标层与主题层指标关系对应图

      Fig.1 Relationship of indicators between destination layer and subject layer in the national major function zoning

      注：在不同的研究中，目标层复合指标可能归属于不同的主题层要素。

      主体功能区划指标体系围绕着如何识别区域“优化、重点、限制、禁止”4类不同的开发程度构建，虽然包含多种主题要素，但本质上还是从城镇及工业化开发单角度出发，在指标选取时对国土空间所表现出的诸如粮食保障等其他功能关注不够。

      2.2 土地利用分区指标体系构建

      土地利用总体规划中的分区通常分为三种：省级的综合分区、市级的功能分区，以及县乡级的用途管制分区。在省级土地利用综合分区研究中，指标体系围绕社会经济、自然生态和土地利用3大方面进行构建[10-14]。多数研究选择的社会经济和自然生态指标主要包括经济总量与结构、人口、交通条件、生态重要性和敏感性、环境容量等方面，而土地利用指标则重点关注土地利用的结构、程度和效益等[15]。此外，有些研究将土地利用指标依据社会经济和自然生态属性分别进行综合评价[16-17]；有些研究从土地利用开发和保护之间的耦合关系入手，选取指标反映开发和保护的状态[18-20]；有些研究则集中关注土地利用及变化方面的指标[21]，如从土地利用结构、投入、产出、动态变化和发展等方面[22]，或从土地资源基础以及土地所表现出的社会、经济、生态等各类功能的角度选取指标[23]。综上所述，土地利用分区主要针对差别化土地利用管理的政策需求，识别不同区域在土地资源条件和土地开发利用方向上的差异，分区指标具有综合性和地域性。

      3 分区技术方法

      3.1 权重设置与指标处理

      指标权重设置的方法包括专家咨询法[24]、层次分析法[25]、头脑风暴法等主观方法，以及主成分分析法[26-28]、熵值法[29]、变异系数法、灰色关联法等客观方法。也有学者采用综合赋权法[30-31]，即分别选取几种主客观赋权方法进行应用，并综合几种方法的赋权结果作为最终权重，以提高综合评价体系的正确性和科学性。