中国新型城镇化理论与实践问题

      修订日期：2013-12-20

      中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：1000-0690(2014)06-0641-07

      在全球经济一体化的新形势下，中国社会经济发展一直保持了快速前进的新局面，综合国力与工业化、城镇化及城乡一体化的建设取得了辉煌的成就。过去10a中国经历了世界上最大规模的城镇化过程。2012年中国国内生产总值(GDP)已达到51.9万亿元，成为全球仅次于美国的第二大经济实体，全国城镇化水平也达到了52.6%，达到了发展中国家中等以上水平[1]。1980年，刚刚改革开放之初，中国百万人口以上的特大城市仅有15个，1990年达到31个，2012年则达到65个，成为世界上特大城市、超大城市最多的国家[2]。这些重大成就实现的历史进程，实质上是中国城市建设用地、人口规模与空间扩展的过程。一方面，工业化、城镇化全面推动了中国经济和社会的巨大发展，并在很大程度上改善了城乡人民的生活水平和住房条件；另一方面，在那些无序发展的城市化过程中，吴良镛院士认为，人口猛增、土地失控、农田被吞噬、水土资源日渐退化，我们付出了高昂的代价，环境祸患正威胁着我们当前的生存空间3]。城镇化问题是当代中国社会经济发展重大的综合性课题，涉及到国民经济如何协调发展，达到一个新的现代化和谐社会发展的根本问题；也涉及中国新型城镇化的理论与实践问题以及资源环境合理利用与长远保护的可持续发展问题。

      中国当前所经历的城镇化进程，无论是规模还是速度，都是人类历史上前所未有的。城镇化率从20%提高到40%，英国经历了120a，法国100a，德国80a，美国40a(1860-1900年)，而中国仅仅用了22a(1981-2003年)[4]。2000年前后，美国和日本等世界高收入国家的城镇化率已达到了76%～80%，但他们从事二、三产业的人口高于这个比例，国家已实现了现代化。中国城镇化在不少地区出现“冒进”的现象，造成中国许多城市只追求外表繁荣的现象，城市人民的生活质量、环境质量、建筑质量都存在不少问题[5]。周干峙院士认为[6]，中国目前城镇化的水平与发达国家比较有很大的差距，只有数量没有质量或者城镇化质量较差。另外，由于中国在发展过程中明显的“城市偏向政策”，从农业中获取剩余补贴工业和城市的发展，大量的生产要素和资本向城市集中，在推动工业化和城市化的同时，城乡差距越拉越大。针对上述严峻问题，李克强总理在中央经济工作会议上强调指出，城镇化作为中国扩大内需的最大潜力，要摆脱传统城镇化的老路，走新型城镇化的道路。我们结合多年的调查研究，总结了中国城镇化发展的特征与问题，解读李总理的新观点，对中国新型城镇化的策略建设问题提出了一些新的认识和看法，并提出新型城镇化对中国城镇主体产业发展与中国特色之路的思维导向。

      1 在中国国情条件下新型城镇化的制约因素

      改革开放35 a以来，中国经济的高度发展，以及城市人口的恢复补偿性增长，使城镇化进入快速发展的轨道。1978-2006年，中国城镇化率由17.9%提高到43.9%，每年提高0.9个百分点，是1958-1978年的7倍多。特别是1995-2003年，每年增长达1.5个百分点。到2011年，全国城镇人口达6.69亿人，城镇化水平达52.6%。而美国在1860-1920年的高速城市化阶段，城镇化率平均每年只提高了0.5个百分点[5]。进入新世纪，根据世界城市化进程的一般规律，中国城市化高速发展的时期已经到来，见表1。

      

      由于中国城镇化进程发展太快，城市新增人口超过基础设施建设的增长幅度，再加上体制等方面的原因，在全国，尤其是沿海地区普遍出现了5个方面的制约因素。

      1)可用的土地资源有限，城镇化又偏低，出现“冒进式”的土地失控，成了中国城镇化发展的制约因素。城市化进程中的冒进现象有2个明显特征：一是土地的城市化大于人口的城市化，许多城市郊区化泛滥，许多单位大量占用土地，尤其是开发区、大学城；二是经营城市、管理城市的冲动超越了客观经济发展规律，政出多门，相互攀比。各地开发区广铺摊子，土地产出率过低，投资效益差，乡镇大量批租土地，导致投资密度过低，土地资源开发利用极不合理，资源浪费极大。例如：南京城市地区有一段时期的发展方式，值得引起质疑：在1995-2000年时，市政府与一些专家主张“跨江发展”，除了主城外，规划浦口、大厂镇、泰山新村的发展方案，结果20 a来，长江西岸仍然发展不起来；后来又转向河西新区、仙林大学城的发展方向，目前还没有形成城市新区，重要的服务设施(医疗、教育)不配套，城市缺乏人气，吸引不了多少人住入新区；现在又转向重点发展江宁新区，建设副城，虽然取得了一定成就，但各方面的配套设施仍不完善，市区出城到江宁方向的交通常常受阻。同时近年来又在马群、麒麟镇方向开发新区，四面开发，到处投资，布局极为分散，城市化地区缺乏重点，目前南京市政府举债投资建设债务赤字达2 800多亿元，造成的投资损失巨大。从全国大部分城镇的蔓延、扩张速度分析，“土地城镇化”的速度快于“人口城镇化”和公共基础设施建设速度。地方政府过分注重城市建成区规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚，农业的转移人员作为城市的生产者，却无法融入城市成为市民，导致当前在比较严重的城镇化滞后于工业化，城市建设质量不高[6，7]。中国的城镇化也正是在这种经济高速增长下起步和快速发展起来的，存在着一定的社会安全与质量问题。