[中图分类号]K258 [文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2014)03-0117-10 南北通过和议实现统一后，袁世凯继任大总统，并遵照《临时约法》规定，组建统一的临时政府，形成临时参议院、总统府、国务院并峙的格局。同时，因为《临时约法》除规定临时参议院由各省临时省议会选派代表组成外，未及规定中央与各省权限的划分以及省制，各省都督与总统府、国务院以及各省省议会与都督关系微妙。 袁世凯上台伊始，不顾自己尚无实力控驭南方光复省份的事实，积极推行集权措施，触及辛亥革命期间壮大起来的各省都督利益。同时，袁又通过频频更换总理，加强对内阁的控制，政府与临时参议院关系趋于紧张。列强也在等待袁政府加强对各省的控制，确信政局已完全被其掌握才予以正式承认。面对内外两面的压力，为了打破僵局，袁世凯援引前清督抚派员参与外官改制之例，通令各都督派员赴京参与中央内政、军政、财政决策。与此同时，政体构建方案尚在酝酿，古今、中外各种学说、宗旨均有不同市场与受众，包括革命党人在内，对于新政体的形式均未有成熟且形成共识的方案。在新制尚未形成定谳，需要集思广益、征求各方意见时，各种政治力量均希望确立对其有利的主张。对于各省都督而言，南京临时政府成立前后的各省都督府代表，正可为其提供更多机会。在中央政府与各省都督共同要求下，各省选派代表赴京。1912年9月，政府正式将其定名为“行政咨询员”。由于袁世凯政府与各省都督各怀不同目的，在代表权限的问题上主张分歧，此举最终未能改变民初纷乱政局。 以往研究主要强调袁世凯及政府与各省都督，尤其是同盟会籍都督间的对立。本文通过考察行政咨询员，①意在说明，当时中央与各省在斗争的同时，彼此间也曾努力调和与沟通。 一、缘起 众所周知，中华民国是由独立各省都督府派遣代表，经过协议组建而成的。这些代表在临时政府成立后，一度代行临时参议院议员职权，继续影响南京临时政府的重大决策。南北统一后，在各省临时省议会力争下，临时参议员改由临时省议会选举。至参议院北迁后，由各省都督府派员暂代参议员已不及总数的2/10。[1]同时，虽然在辛亥革命期间，各省都督府取得对外代表全省的资格，各省临时省议会也在士绅的努力下，由准立法机构一变而为代表全省民意的立法机关，但由于各省官制尚未统一，各省都督与省议会关系十分微妙，在各省临时省议会纷纷选派代表赴京组织临时参议院的同时，却很难让都督将这些选举产生的参议员视为都督府代表，与中央政府接洽。如何沟通各省都督府与中央政府间的意见，随之凸显出来。这一探索在北京临时政府建立不久即已开始。1912年4月20日，东三省都督赵尔巽因东北夹处日、俄两强间，局势紧张，仿前清资政院特派员例，派潘鸿宾、傅疆顾问员，赴北京陈述意见。[2]此举遭到奉天临时省议会反对，认为民国已建，“奉省政见如何，自宜公诸舆论，非一二顾问员所能代表”，而且此举未得中央命令，“今置自东省，尤与各省参差”，电请袁世凯下令取消。袁氏虽电令顾问暂留，赵氏却深为气愤，直称“参议员不咨询，能禁大总统及政府亦不咨询”。[3] 中央政府在推行集权措施受到各省掣肘后，亦感到有必要考虑各省意见。在山东、河南、直隶等省因发生都督选任问题，出现直接用民间团体、个人的名义迭电政府各部院，就用人行政发表意见，袁世凯虽以有碍统一为由置之不理，终感有必要加以根本解决。[4]同时，袁世凯与唐绍仪及各国务员本计划派人前往各省，调查军政和财政真实情况，再会同各都督筹商解散军队、清理财政的办法，不过均感到此类人员不可多得。而且各处军队人数诸多虚冒，不仅拥兵者不愿人前往调查，深知其情者也担心担任此项调查，招来意外恶感。[5]隶籍同盟会并因府院权限与袁世凯矛盾重重的唐绍仪，鉴于军民分治问题发生后，袁氏及政府与各都督间、各都督间的分歧日益凸显，在接到胡汉民电请政府公示外官制方案后，更加意识到中央独断省官制厘订实不足取，在法制局厘订外省官制草案的同时，以“各省情形分歧不一”为由，提议仿清季督抚派员参与外官制厘订之例，电令各都督迅派委员来京参议此事。[6] 同盟会籍都督在反对中央集权的同时，也提出由各省派员参与中央决策的要求。南北统一后，同盟会并未甘心附袁，一直在寻求机会予以制衡。而袁世凯在就任临时大总统后，积极推行军政、财政、内政统一政策，触及各省都督的权力，引起各都督不满，正好提供了一个藉口。1912年6月6日，粤督胡汉民针对袁积极推行中央集权，通电主张“有限制的集权制”，在谈及各省受协额与协助额、各省军队数确定时，主张应由中央政府召集各省都督特派员开会决定。[7]此外，赣督李烈钧针对“近来一二人或私团不明行政系统，辄向中央各部要求地方一部分权利，中央或有时偏信遽予批准，或直接往返电商”的情况，也致电袁世凯，建议“自后个人或私团迳赴中央请愿事件，由中央主管之部先行电咨各省查询商复，再行核办”。[8]唐绍仪内阁因府、院权限冲突垮台后，袁氏与同盟会间失去缓冲的桥梁，关系紧张。不仅同盟会领导及议员主张政党内阁，致使陆征祥组阁受阻，胡汉民、李烈钧等同盟会籍都督亦力主地方分权制，在他们策划和疏通下，各都督抵制政府军民分治政策。在都督内部，也因所处坏境、政治立场等原因，在军民分治问题上明显分为两派。与此同时，省议会亦在极力力争民选省总监，又为政府与各省都督彼此走向合作提供了客观条件。 袁世凯在通过软硬兼施的办法暂时平息内阁风潮后，随即转向解决省官制。1912年7月24日，国务院致电各省都督，遴选“熟于军事及内政各门”代表3人，“以阅历甚深、素有经验而为各都督所信任者为合格，选定之后即由各都督加给委任状，迅即来京以备咨询”。[9]可见，在当时，中央政府与各省都督都有由各省派员赴京，以便疏通中央与各省意见，解决军政、财政、内政等方面问题的诉求，但因双方基于不同的目的，对于代表在沟通中充当什么角色，具有哪些职权，不无分歧。这不仅涉及中央与各省都督在政治权势格局中地位的确认，并影响各省代表的最终命运。
