随着政府对创新活动的高度关注，创新政策的执行情况和落实成效也成为最能够反映政府公共政策水平和执政能力、反映国家创新能力和绩效的代表性指标。“十一五”以来，我国创新政策的发展呈现出一些新的特点：一是2006年“中长期科技规划纲要”和60条“配套政策”的出台，是我国“科技政策”向“创新政策”演进的一个重要里程碑，60条配套政策和相关实施细则构成我国新时期创新政策组合[1]，其执行与成效对于中国是否能够实现“创新型国家”的战略目标具有重要意义；二是随着2007年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》正式实施，对国民经济和社会发展五年规划进行中期评估监督的要求明确法制化以来，对科技战略(包括科技规划、科技政策等)的监测和评估，已经成为我国科技管理工作和科技战略研究工作的一个新的趋势和热点；三是从科技政策研究的趋势看，国内外学者对于科技政策分析框架的研究正呈现出从概念性框架向可操作性[2]、实用性更强的分析框架转变；从政策过程前期的设计和制定向后期的执行和评价转变。总之，研究建立一套创新政策评估方法，无论是在理论研究还是实践层面对于我国都具有重要的现实意义。 20世纪90年代以来，创新政策评估日益受到各国政府及国际组织的重视。通过对国内外相关研究的文献综述和实践工作的经验借鉴，可以形成如下几个判断：(1)国内外关于创新政策评估的理论研究成果丰硕，但迄今未形成具有共识的理论体系，也未形成一套比较通行的政策评估方法体系。(2)目前的研究和实践多是以经济学的视角和方法来评估创新政策，如何将创新测度框架与公共政策评估综合考虑来实现对创新政策的评估，是目前研究中较薄弱的地方[3－8]。(3)OECD和欧盟的创新政策评估实践有许多经验值得借鉴。如建立制度化的评估工作机制、定性方法与定量方法互相补充、评估实践中考虑各国(地区)的区域特点、密切跟踪创新和创新政策的新态势等[9－12]。(4)随着创新政策在我国的演进，迫切需要建立起适宜国情和创新政策特点的评估方案。“十一五”以来我国对于创新政策的评估实践正式起步。自2007年开始国家科技部对各部门、各地区的政策落实情况进行跟踪调研，自2009年开始上海、江苏、浙江、天津等一些省市也开始陆续启动创新政策的评估工作，但目前仍都属于探索和尝试，未能形成一个普遍适用的创新政策评估方法框架。综上所述，本文拟在公共政策评估的一般性理论方法框架研究的基础上，开展创新政策评估的理论方法研究。 1 公共政策评估的理论框架 1.1 概念界定 从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策，都是公共政策。中外学者分别从制度、权力、价值、规范(非制度)、利益等多个层面或角度探讨公共政策的内涵，对“公共政策”进行过概念界定。但不论从何种视角对公共政策进行界定，陈庆云[13]认为，公共政策的基本特征可以概括为“阶级性”(政策是政府政治行为的产物)；“整体性”(政策的内容、形式以及政策过程都是复杂的)；“超前性”(先进的政策目标决定了政策应是超前的)；“层次性”(政策主体、政策体系都具有不同层次)；“多样性”(政府的公共管理职能日益拓展)；“合法性”(政策的合法性是法制化国家的重要政治要求)。本文认为，除上述特征外，根据公共政策的定义和内涵，公共政策还应具有“时效性”(政策总是适用于一定的历史时期内)和“路径依赖性”(各国和地区不同的经济、政治制度、文化观念等决定了政策的地域性和国情依赖性)。 政策评估目前尚无一个为各方面所能接受的定义。但根据国内外学者的研究，对政策评估含义主要从两个角度来理解：一是从政策过程的阶段来看，大致有三种观点，第一种观点认为公共政策评价主要是对政策方案的评价。也即事前评估。代表人物包括S.S.那格尔、林水波、张世贤等。第二种观点认为公共政策评价是对公共政策全过程的评价，即涵盖事前评估、事中评估和事后评估全过程。代表人物有安德森(James E.Anderson)、Rossi和Freeman。第三种观点认为公共政策评价是对政策效果的评价，也即事后评估。代表人物有托马斯·戴伊、韦唐(Evert Vedung)、查尔斯·琼斯等。我国许多学者支持第三种观点，认为政策评估应着眼于政策效果，如张金马、陈庆云、陈振明等。二是根据评估标准的选取从方法论角度对政策评估进行定义，一类称为实证主义政策评估，代表人物为哈罗德·拉斯韦尔、林水波和张世贤等，与实证主义对应的评估路线称为事实评估。另一类定义称为后实证主义政策评估，与之对应的评估路线是事实评估与价值评估相结合。代表人物为威廉·邓恩、约翰·罗尔斯、查尔斯·琼斯等。 基于政策评估的含义和重要性，本文认为公共政策评估是：通过选择科学的评估标准和评估方法，对政策系统及政策过程进行综合的、全方位的考察、分析并给予评价、判断和总结的功能活动，其目的是为调整、优化政策措施，提高政策执行质量，判断未来政策走势等提供决策参考和依据。从政策过程来看，公共政策评估应涵盖“政策制定——政策执行——政策效果”全过程的评价，从评估路线来看，应将事实评估与价值评估相结合。
