晚清以降，发行内债逐渐成为政府弥补财政支绌和保证国家机器正常运作的重要方式。然内债的发行，除建立严格的发行机制外，还得按时还本付息，否则政府信用会受到影响，金融市场亦会动荡，乃至引发金融危机。民国初期，举债度日成为政府的不二法门。一战爆发后，因外债来源骤减，举借内债成为北京政府维持政权运行的主要手段。但发行的债项多无确实担保，抽签还本付息时有延期。为了维护债权人利益，尤其是承购内债之会员银行的权益，以及金融市场的稳定，上海、北京、天津、汉口等地银行公会积极呼吁和提议北京政府对内债进行整理，获致后者高度重视和积极响应。近年来，中国近代内债整理引起学术界关注并进行较为深入研究，取得一系列成果①。检视已有成果，主要侧重从政府的角度进行分析，阐述政府整理内债的主要举措，或着意考察内债整理对社会经济的影响，鲜见对银行界尤其是银行公会在内债整理中地位与作用的探讨。有鉴于此，本文拟立足已有研究，结合相关档案和报刊资料，对1920年代上海银行公会参与政府内债整理的具体实践进行考察，着重剖析银行界对内债整理的认识和应对之策，进而透视中国近代商人团体在商业制度演进和经济政策制定等方面扮演的角色，以及围绕于此与政府之间错综复杂的互动关系。 一、呼吁和积极参与内债整理 民国北京政府时期，财政纷乱无绪，国家岁入不足主要依赖募集公债以为填补，于是公债本息累年递增。截至1920年底，发行内债合计10笔，总额约4亿元②②。与晚清报效与捐纳不同，这些债项多采取直接向大众募集或金融机构包销等方式，尤以后者为主要方式。这在一定程度上刺激了华商踊跃投资开办银行和华商银行业的快速发展，银行业与中央政府之间由此形成了较为密切的关系③。因此，假令各项内债本息一朝停滞，全国金融必受恐慌。然而，在上述10笔公债中，仅3笔有确实担保，尚能如期还本付息，其他因无支付本息之确实抵款，“有应还本而不能还本者，有应付息而不能付息者”，至1920年底未还数逾3亿元④。其中，甚至有3笔债票“已无异于不偿还公债”⑤。债台高筑，“财政之危险殆趋极点”⑥，但因政变纷乘，财政当局无暇顾及内债的整理。 对于上述现象，银行界忧心忡忡。上海银行公会成立伊始，就竭力呼吁政府应采取确实措施维持内债价格稳定，并在其机关报——《银行周报》上多次刊文建议政府对内债进行“有系统有计划之整理，以增进公债之信用”⑦。更为严重的是，若内债本息完全停付，无异于宣告政府财政破产，币制改革和铁道统一等重要经济事项很可能“继关盐二税之后再落入外人”。戚戚忧虑，张嘉璈、宋汉章等银行家和上海、北京、天津等地银行公会“毅然挺身而出，主张从速整理内国公债”⑧。1920年12月5日，在上海银行公会的提议下，全国银行公会联合会议第一届会议在上海召开，内债整理再次引起各地银行公会的关注和重视，并成为会议讨论的焦点。经过反复商讨，与会各地银行公会达成一致协议，并于会后呈文财政部《银行公会之建议案》，希望政府必须采取有力措施对内债进行整理，“若不迅速整理，则信用愈堕”。在建议案中，银行公会集中表达三层意见：一是指责政府内债发行规模过大，二是批评对已发内债未能按时还本付息，三是建议政府调整内债基金储备和建立严格规范的内债管理制度⑨。不仅如此，上海银行公会还在会后联络各地与会代表发表集体宣言，明确要求政府应“迅将元年、八年等公债截止发行，指定专款作为整理各项公债基金，以后非有确实担保，不再发行公债”，并声明政府如不肯采纳，“则银行为自救计，以后无论何项借款，凡流用于不生产事业者，在团体以内之各银行概不投资”，进而希望政府关于财政经济重大问题应该准许国内金融界参加讨论，在金融界知晓得失后再拟定方针⑩。政府若能积极整理，银行界定当鼎力相助，“须银行界之援助者，银行界定当视其能力如何勉尽其力”，乃至还债基金有不敷之时，各地银行公会亦愿“随时协助”(11)。 发行公债是以信用为基础的约债合同行为，以债信为约束，若不能按期还本，不仅严重损害持票人利益，也严重损害政府信用，以致“社会各界对财政经济抱无穷之悲观”，影响政府再次发债筹募资金。鉴于此，上海银行公会的呼吁和全国银行公会联合会的建议案引起北京政府的重视，财政当局也认识到“公债一途，为现今东西各国立国之命脉，致富之根基”，若能整理得宜，民众就会重视债票，乐于投资，“内债一项实足为国家救济缓急之资”，但若任意延搁，不速筹办法，必至停付本息，直接丧失国家信用，间接牵动社会金融，“财政命脉、国家生机从此断尽”。何况银行界已允诺援手，北京政府决定采纳上述提议，对所发之内债进行“有计划有系统之整理”(12)。 1921年初，时任财政总长周自齐、内国公债局总理梁士诒主动寻求与银行界合作，筹商内债整理事宜。上海、北京等地银行公会则公推时任中国银行副总裁的张嘉璈为银行界全权代表，与前者进行磋商。2月19日，北京政府内阁会议讨论通过了张嘉璈领衔起草的整理内债办法及全部计划。在张嘉璈和银行界看来，整理内债是政府刻不容缓之职责，持票人的权益应尽可能得到保障，政府应将未有确实担保之七项内债逐一整理，并将应付之本息由关余、盐余、烟酒收入和常关税等项下拨交总税务转存中国各银行作为“应需基金”(指拨本息基金)，但持票人也应认识到“所谓整理者，即吾国民牺牲一部分不可恃之利益而求得稳实可靠之本利”(13)。嗣后，财政当局多次派员与银行公会接洽，商讨整理事宜。3月，周自齐先后向总统徐世昌递交《整理内国公债确定本息基金》和《整理内国公债详细办法》。概括来看，整理方案的主要内容有三点：一是重新划分旧债偿还期。如八厘军需公债、五年公债两种延期分批偿还，元年六厘公债、八年公债两种提前偿还清理。二是发行新债代替旧债。另发六厘和七厘新债票，以元年六厘公债、八年公债旧债票百元更换新债票四十元，以便后者提前还清。三是规定指拨本息基金的来源以及数额。除关余外，主要在盐余项下年拨银1400万元和烟酒税费项下年拨银1000万元作为整理基金。该方案获徐世昌批准，并责令财政部会同内国公债局督率总税务司安格联及中国、交通两银行认真办理，期裨金融而利推行(14)。 对照分析可知，北京政府十分重视上海银行公会和银行界的意见和建议，颁行的整理内债办法基本上以张嘉璈的建议稿为蓝本。为了进一步推动内债整理，尤其是将上述举措一一落实，1922年上海银行公会在杭州举行的第三届全国银行公会联合会议上提出《整理内国公债并筹善后方案策》和《维持公债基金案》。这两份议案要求政府详细公布各项债票发行的额度，对市面的重号债票进行整顿，领取利息时应另盖特别记号以杜冒溢，进而明确各项债票还本付息之财源，以维系投资者利益和重立政府债信(15)。1923年，第四届全国银行公会联合会议在汉口举行，再次讨论上海银行公会关于内债整理的建议和意见，吁请政府务必坚定实施《整理内国公债详细办法》。在此次会议上，各地银行公会还就防止政府借新债还旧债达成一致意见，对外宣言“嗣后政府如拟发行新债，应由联合会先行征集各公会意见，以定我银行界能否认募之标准”，“非经联合会公认，各地公会不得单独承募”，进而由各公会通告在会银行，在已有内债未实行整理以前，不得单独或联合承募新公债(16)。
