财产税(property tax)，又称不动产税，在美国主要是指房产税，它与美国普通民众的生活戚戚相关，因此格外受人关注，也多次成为社会改革的主要目标。1929至1933年美国经济大萧条时期就出现过遍及全国的抗税风潮。20世纪70年代后期，又形成以加州为首的全国规模的第二次抗税风潮(the Second Tax Revolts)。这场斗争的标志性成果，是1978年以全民公决形式通过的加州宪法第13条修正案(Proposition 13)。该修正案被视为加州财产税历史上“最有意义”的事件，①加州财政史上一个分水岭。②加州纳税人对这条修正案情有独钟，至今仍有很多拥趸。30年后，加州公共政策研究院2008年的问卷调查显示，在加州选民中，59%肯定这条修正案，27%持否定态度。③甚至该法案通过不久，加州纳税人就组建了“霍华德·贾维斯纳税人协会”，其宗旨是：维护第13条宪法修正案，保护纳税人权益。这个组织直至今日仍非常活跃。④ 这条修正案的通过，也是全国普遍问题的反映，只是在加州表现得更突出，更有代表性。《大通计量经济》的研究认为：“第13条修正案背后的主要驱动力并不是加州一地的问题，不限于美国的西南一隅，而是酝酿已久的纳税人反抗的总爆发，是全国性的普遍问题。”⑤反过来，加州宪法第13条修正案通过后，又对其他州的财产税改革产生了明显的推动作用，影响久远。因此，探讨加州宪法第13条修正案出台的前因后果，对于理解美国财产税的变革调适以及未来走向，都是一个非常有价值的视角。 一、财产税长期存在的问题与加州宪法第13条修正案 财产税问题由来已久。在美国历史上，财产税是最悠久的税种，其起源可以追溯到美国的殖民地时期。1638年，马萨诸塞殖民地通过第一个税收法，规定殖民地的每一个居民都要根据他的财产价值支付相应的税收，征税的物品包括土地和土地上的附着物与建筑物、机械用具、家居用品、船只、车辆、家畜和大多数有形资产等，⑥其征收方式与今天很多地方实行的非常相似。这是美国财产税的最早形式。 19世纪是统一税制(uniformity)时期。美国建国后不久，有些财务状况较好的东部州一度放弃征收财产税。到1835年，在东部州财政收入中财产税只占2%，而西部边疆州占34%。1839年经济衰退，各州又相继恢复征收财产税，而且通过修宪，开始实施统一税制，即全部财产应按价值统一税率征缴，即“一般财产税”(general property tax)，对全部财富、包括不动产和动产，有形的和无形的征收相同税率。这个做法于1818年首次在伊利诺伊州实行，40年代后各州相继跟进。到19世纪末，有35个州在新的宪法里包括统一税制的条款，或者在旧宪法中附加修正案。⑦这样，财产税成为州和地方政府收入的最主要来源。到1902年，一般财产税平均占各州税收总收入的45%，比其他任何单一税种的比例都高。 进入20世纪以后，对一般财产税和统一税制的不同意见逐渐增多。1907年成立的“全国税收联合会”，主张废除一般财产税，后来，1929至1933年经济大危机，促成了一般财产税的最终结束。在大萧条期间，出现很多房主破产、无力支付住房贷款和抵押住房被收回的现象，在全国范围内，逾期欠款的比例高达26%，在某些城市，这一比例更高。当时“城市老板”及其帮派势力还有一定影响，房地产评估师也多半由他们指派，没有专业素养，行贿受贿是常见的现象，受到人们诟病。对财产税的种种不满和担心失去住房的威胁促成美国自“威士忌造反”⑧以来最严重的抗税浪潮，一般被称为第一次抗税风潮(the First Tax Revolts)。抗议浪潮遍布全国，出现数以千计的纳税人组织。他们抨击税收的弊端，提出财产应由专业评估师评估，甚至还推举候选人竞选官职，提出大量减少税负和政府开支等为竞选纲领。这后来成为罗斯福总统实施“新政”主要应对的问题。例如，1933年罗斯福政府组建的房主贷款公司为业主提供住房贷款或贷款担保，以保证财产税的支付，平息公众对财产税的非难。两年之内，该公司为此支付贷款两亿美元。 在这种形势下，各州也开始重新审视财产税体制，限制财产税。其中，仅在1932到1933年一年时间，就有16个州和大量地方政府制定了各种形式的税收限制。与此同时，为应付大萧条，几乎每一个州都给予贫困家庭以某种形式的减免税收措施，以使他们免于无力支付贷款而被收回住房，进而在二战后开始成为永久性措施。1957年，新泽西州第一个实行面向老年人的住房及地产免税政策，之后，相继有24个州采用类似政策。但是，随着时间的推移，财产税很多固有的问题仍很严重，几乎每一年地产价格的上涨都带来财产税负担加重，对于那些靠固定收入为生的老年人住户来说更是值得忧虑。60年代，很多州开始采用形式各异的“断路器”(circuit breaker)。⑨所谓“断路器”大致有两种形式，一种是为符合条件的房主或租户设定一个总额或赋税百分比的折扣；另一种是设定一个赋税门槛，保证财产税不会超过房主收入的一定比例，如果超过，政府可以将超额部分抵免所得税或直接返还给纳税人。政策设计者形象地将财产税比喻为电路中的电流，电流过大时(财产税占收入的比例过高)需要断路。这种方法有利于中下层收入的业主、老年业主和残疾业主。第一个“断路器”是在威斯康辛州于1964年采纳的，随后有4州效仿，到70年代有25个州相继采纳，到1991年，再增至35个州。⑩
