论中国市辖区形成的历史过程

      中图分类号：K928.2 文献标识码：A 文章编号：1672-4283(2013)05-0050-07

      目前，国内史学界关于宏观意义上的政区研究已有较多成果，这当中既有通史性的全国范围的行政区划研究①，又有集中于某一历史时期或地区的行政区划研究②。微观的政区研究大都集中于地域型政区，即在讨论政区时将城乡视作一个整体。相比之下，从历史学角度关于城市本身及其内部行政区划的研究却较为薄弱，因此这方面的研究亟待加强。

      一、市辖区的萌芽

      “市辖区”这一专有名称是在自治市产生以后，由市政府设置的城市内部的行政区，而此前只能称之为城市内部行政区划，因此探讨市辖区的萌芽，实际上即探讨城市内部行政区划出现的过程。

      (一)城市内部分区的出现

      城市内部行政区划属于城市分区而治的范畴，它的出现经历了较长的历史过程，因此有必要追溯中国城市分区的历史。中国古代的城市属于城乡合治的地域型政区的范畴，然而就城市本身而论也存在着分区的情况乃至内部的行政区划。在城市产生之前，以聚落为主的居住形态并没有分区而治的观念，氏族公社时期人群以血缘关系而聚居在一起，其时城市尚未真正形成。原始社会末期逐渐形成了类似于城堡的聚落形式，而真正的城市聚落形态是青铜文明得以充分发展的夏商时期尤其是商朝。

      商朝在国家层面上已经出现了较为明显的行政区划，据考证，商王畿之中，建立了一个由大邑商(王都)、单、鄙或奠、戈、邑组成的行政区划体系[1]18，而各诸侯国内也形成了类似王畿的行政区划。但是具体到一个城市，因为其规模较小，各项事务远不如后来的繁杂，因此城中尚没有出现行政分区的状况。虽然行政区划尚未形成，但是商都当中，已出现了明确的功能分区。以商代晚期都城殷墟为例，城中主要可划分为王室(王族)生活区和墓葬区、各氏族生活和墓葬区等两大层次，即王邑和族邑层次[2]。

      在城市内部行政区划产生之前，城市即已形成了各种自然而形成的分区，除了功能分区之外，还有其他各种按照社会习俗、生活习惯而产生的分区。实际上，当城市内部行政区划产生之后，功能等其他分区形式仍然伴随着行政区而存在并持续至今。例如在19世纪的台湾鹿港城，城内居民为了数年一度的街头迎神赛会，特地将全城划分为两区，即沿着大街分开的上城区和下城区。这些按照功能或是社会习俗形成的区划，相对于政区来说是一种非官方的城市区划形式。不过，从发展的视角来看，非官方的功能分区及其他分区形式有一个逐渐演变为官方化的城内行政区划的过程。

      

      图1 城市内部区划演变关系示意图

      非官方的分区和官方的行政区划虽然在产生的时间上有先后，但自行政区划产生后却是相伴而存的。非官方的城市分区制度虽然与行政区划的产生存在着联系，但不是本文所要探讨的重点。本文所指的城市分区主要是指政治层面上的即行政区划。如果说功能分区是城市政治、经济、文化发展的自然产物的话，那么城市内部行政区划的产生，则是在这一基础之上、城市规模不断扩展之后官方调控的结果。

      (二)城市内部行政区划的出现

      1.城市内局部的行政区划形式——“闾里”制

      那么城市内部的行政区划究竟始于何时？目前并没有专门探讨这一问题的论著，笔者认为西周时期是城市内部行政区划的发端时期，其标志是“里”的设置。“里”将城市功能分区之中的住宅区进一步划分为若干个行政区，并分别设官管理。在西周之前，居民点被称为“邑”，在商代就广泛存在于国、野各处。而“里”虽然在商朝即已出现，但是在西周时才逐渐普及，更为重要的是“里”开始带有行政区划的性质，且只实行于国中③。西周时期住宅区中“里”的广泛设置，标志了城市内局部行政区划的产生。里与现在的街道办相当，如今城市的街道办行使的行政职能越来越多，城市内部形成了市——市辖区——街道的准三级行政区划体系。有学者将街道与乡、镇并列，归为中华人民共和国第四级政区，并统计出1996年全国共有5 565个街道[3]256，其中的具体数据引自《中华人民共和国行政区划简册》(1997年)。古代城市内部基本上都有闾里的设置，自周代开始，一直延续至近代，虽然各时期的名称不同，但性质并没有明显变化。闾里在功能上属于居住区，在各朝代都有官员负责管理，由于一城之中往往会被划成多个闾里，因此会有多个官员进行分区管理，从这个角度来看，古代城市中的闾里分区实际上也是一种行政区划，只不过并非整个城市的行政区划，而是居住区层面的城市局部行政区划而已。这种区划在北魏之后更加明显，北魏至唐朝实行里坊制的管理模式，坊制的实行，使得城中面积最大的居住区的划分显得更加规整，城市从总体上呈现出棋盘式的格局。

      2.城市内部整体行政区划的形成

      上述里坊制的实行是城市内局部行政区划，那么以城市内部整体作为政区划分对象又始于何时呢？笔者认为其发端应是双附郭县的开始设置。